Le titre du sujet qui est proposé laisse à penser que les sociétés transnationales peuvent avoir un rapport particulier aux normes adoptées par l’Organisation internationale du Travail. Si tel est le cas quelle est la nature de ce rapport au droit international du travail? Précisons d’emblée que le droit international du travail est constitué des normes adoptées par les représentants des Membres de l’Organisation (gouvernements, employeurs et travailleurs) réunis au sein de la Conférence internationale du Travail. Certaines de ces normes, les conventions internationales du travail, sont ouvertes à la ratification des Etats et créent, une fois ratifiées, des obligations internationales qui ne pèsent que sur les gouvernements concernés; les autres sont des recommandations censées guider les politiques sociales des Membres. Cependant, si ces instruments ne créent pas d’obligations directes pesant sur les entreprises, leur champ d’application ne fait aucune distinction entre les employeurs nationaux et les établissements faisant partie d’un groupe multinational. Ceci implique que le gouvernement qui ratifie une convention a l’obligation d’assurer l’application des mesures requises par les dispositions de la convention à toutes les entreprises qui se trouvent dans sa juridiction, sauf disposition expresse de la convention. A l’inverse, la question peut se poser de savoir si les normes internationales du travail permettent de réguler, dans le domaine social, l’action des entreprises multinationales (EMN) (2) . Pour que cette régulation soit possible, il faut tout d’abord que les conventions soient ratifiées. Or, la ratification est un acte volontaire de l’Etat et les différentes sociétés d’une même entreprise multinationale peuvent être assujetties à des obligations issues des dispositions d’une convention dans un pays et ne pas l’être dans un autre. Le régime juridique du travail au sein d’une entreprise multinationale pourra être sensiblement différent selon que le pays d’implantation aura ou non ratifié les conventions - et, mais c’est un autre problème, les appliquera ou non. Une des différences importantes pour les travailleurs sera l’absence, si la convention n’est pas ratifiée, de tout moyen d’assurer un contrôle international du respect des obligations dérivées des dispositions de la convention. En outre, quand bien même cette régulation serait rendue possible par une ratification très large des conventions internationales du travail, la nature des EMN soulève des questions qui ne trouvent pas nécessairement leur solution au seul plan national mais qui devraient faire l’objet d’un traitement plus vaste, à la dimension de l’entreprise multinationale elle-même. Dès 1972, était posée la question de savoir si l’adoption d’un « code de conduite »pour les entreprises nationales était nécessaire ou opportune (3) . Les positions entre employeurs et travailleurs étaient très éloignées. Les membres travailleurs visaient l’application par les EMN de normes considérées comme les plus importantes dans tout pays d’implantation, qu’il ait ou non ratifié les conventions. La « Charte des revendications syndicales pour le contrôle législatif des sociétés multinationales »adoptée quelques années plus tard par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) prévoyait que les EMN n’appliqueraient la législation nationale du pays d’implantation que si cette législation n’était pas inférieure aux normes de l’OIT. Les membres employeurs considéraient qu’une telle approche risquait d’aller à l’encontre du droit interne des Etats Membres, de violer la souveraineté nationale et de porter atteinte à l’égalité entre EMN et entreprises nationales. En conséquence, « la seule solution possible [était] que les gouvernements se conforment aux instruments de l’OIT en vigueur dans leur pays et que les travailleurs attirent l’attention sur les cas où ils ne sont pas respectés » (4) . Malgré ces positions éloignées quant à l’opportunité d’adopter un nouvel instrument, le Bureau avait été autorisé à poursuivre des études supplémentaires sur son éventuelle utilité et sur son contenu et, en 1977, le Conseil d’administration devait adopter la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale (5) . Quelques temps auparavant, l’OCDE avait adopté une déclaration de principes directeurs (6) et les Nations Unies entamaient la rédaction d’un projet de code de conduite sur les sociétés transnationales. La Déclaration Texte de compromis, la Déclaration adoptée par le Conseil d’administration soulève un certain nombre de questions tant en ce qui concerne sa nature juridique, les modalités de son adoption, sa portée ou son contenu. Nature juridique de la Déclaration La Déclaration n’a aucun caractère contraignant. Les organisations internationales de travailleurs ont, plus ou moins clairement, indiqué leurs préférences pour l’adoption d’un instrument contraignant qui, dans le contexte constitutionnel de l’OIT n’aurait pas pu revêtir une autre forme que celle d’une convention internationale du travail. La Confédération mondiale du Travail (CMT) avait expressément demandé au Conseil d’administration « d’élaborer un code de comportement basé sur les normes adoptées par l’OIT et qui aurait un effet de droit public international sur les sociétés multinationales et toutes leurs filiales, quel que soit le pays d’implantation » (8) , tandis que la Fédération syndicale Mondiale (FSM) proposait l’adoption de normes internationales permettant le contrôle des sociétés transnationales (9) . Enfin, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) rappelait qu’elle avait toujours considéré que « les déclarations ou codes internationaux traitant des entreprises multinationales devraient avoir un caractère contraignant ou juridiquement obligatoire » (10) . Cette position a reçu le soutien de quelques gouvernements lors de l’adoption de la Déclaration par le Conseil d’administration. Telle n’a pas été la solution suivie, la Déclaration invitant « les gouvernements des Etats Membres de l’OIT, les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées et les entreprises multinationales exerçant leurs activités sur leurs territoires à respecter les principes qu’elle contient ». Le paragraphe 7 de la Déclaration recommande aux gouvernements, aux organisations d’employeurs et de travailleurs et aux entreprises multinationales d’observer sur une base volontaire les principes concernant les domaines de l’emploi, de la formation, des conditions de travail et de vie et des relations professionnelles en précisant que « ses dispositions n’ont pas pour effet de restreindre ou de modifier en quoi que ce soit les obligations découlant de la ratification d’une convention de l’OIT ». Une des raisons de la préférence donnée à un instrument non contraignant était la souplesse qui paraissait essentielle pour traiter d’un domaine en pleine mutation. Cependant, d’autres raisons plus juridiques militaient en faveur de ce choix. Certaines ont été évoquées ci-dessus (ratification; obligations des Etats), une autre a trait à la définition de l’entreprise multinationale. Dans un instrument créant des obligations, il aurait été indispensable de définir l’entreprise multinationale pour délimiter le champ d’application de l’instrument. Or, cette définition soulevait et continue de soulever des difficultés pratiques et juridiques qui sont loin d’être résolues (où placer les joint-ventures, par exemple?). Ce sont ces raisons qui ont fini par l’emporter non sans difficultés. Il n’est pas inutile de rappeler que le groupe de personnalités désignées par les Nations Unies en 1974 envisageait l’adoption d’un « instrument de persuasion morale renforcée par l’autorité des organisations internationales et de l’opinion publique » (11) . Le caractère volontaire de la Déclaration ne devait cependant pas empêcher l’adoption d’une procédure permettant de suivre la mise en oeuvre de la Déclaration comme on le verra ci-dessous. Le rapport entre les « principes »rappelés par la Déclaration et les obligations découlant des conventions ratifiées n’est pas autrement précisé (12) , la déclaration se référant, depuis l’amendement de novembre 2000, à 30 conventions et à 35 recommandations internationales du travail étant entendu que, « en conformité avec le caractère volontaire de la Déclaration, toutes ces dispositions, qu’elles dérivent de conventions et de recommandations, ou d’autres sources, revêtent le caractère de recommandations, sauf bien entendu pour les dispositions des conventions qui lient les Etats Membres qui les ont ratifiées » (13) . Les Etats sont priés de ratifier certaines conventions (six conventions fondamentales à l’exception des conventions sur le travail forcé, paragraphe 9 de la Déclaration; quatre conventions sur la santé et la sécurité, paragraphe 37), les principes généraux des autres conventions étant parfois repris dans le texte de la Déclaration (paragraphe 13 sur la politique de l’emploi qui reprend les termes utilisés dans la convention no 122 sur la politique de l’emploi). Modalités d’adoption: Conférence ou Conseil d’administration? Les modalités d’adoption de la Déclaration, texte dont le projet a été établi par une réunion consultative tripartite nommée par le Conseil d’administration et finalement adopté par le Conseil d’administration, organe qui n’a pas de compétence particulière en la matière, n’ont pas manqué de soulever quelques interrogations. Certains gouvernements (Mexique, Venezuela, URSS, Hongrie) ont demandé que la Déclaration soit soumise à la Conférence pour adoption; cette proposition n’a pas été mise aux voix, les employeurs et les travailleurs étant d’accord pour une adoption par le Conseil - une adoption par la Conférence risquant d’être délicate compte tenu des positions encore largement divergentes - la proposition n’avait aucune chance d’être adoptée ou même de recueillir un nombre de voix conséquent. Il n’en demeure pas moins que la Déclaration de principes tripartite, contrairement aux quatre autres déclarations adoptées par l’OIT depuis l’origine (la Déclaration de Philadelphie adoptée par la Conférence en 1944 et annexée à la Constitution en 1946; la Déclaration concernant la politique d’apartheid, adoptée en 1964; la Déclaration sur l’égalité de chances et de traitement pour les travailleuses, adoptée en 1975; la Déclaration relative aux droits et principes fondamentaux au travail adoptée par la Conférence en 1998), est la seule à avoir été adoptée par un organe qui n’était pas, en 1977, aussi largement représentatif qu’il peut l’être aujourd’hui. Portée de la Déclaration La question de la portée de la Déclaration a fait l’objet de débats tout au long du processus qui devait mener à son adoption. Il importe de rappeler que ce processus s’est déroulé au moment même où dans deux autres institutions (OCDE et Nations Unies) la question de l’adoption de codes de conduite destinés à réguler l’activité des EMN était à l’ordre du jour. Les risques de chevauchement étaient bien réels (14) . Il était donc nécessaire de se limiter au mandat de l’OIT. La proposition du Bureau dans le rapport introductif était en effet de traiter des seuls aspects sociaux en laissant les questions économiques, politiques, fiscales, juridiques « qui ne sont pas du ressort de l’OIT et le soin d’en traiter [doit être laissé] à d’autres institutions». Cette position allait être vigoureusement contestée par les membres travailleurs, certains rappelant l’article II e) de la Déclaration de Philadelphie selon lequel « [e]n s’acquittant des tâches qui lui sont confiées, l’OIT, après avoir tenu compte de tous les facteurs économiques et financiers pertinents, a qualité pour inclure dans ses décisions et recommandations toutes dispositions qu’elle juge appropriées »pour fonder une conception large du mandat de l’OIT. Cette divergence entre mandat restreint et mandat élargi allait également se retrouver dans les listes de sujets suggérés par les experts pour les études à entreprendre par le BIT. Très rapidement, la conception d’un mandat restreint à la politique sociale allait s’imposer comme en témoigne le titre de la Déclaration qui traite des entreprises multinationales et de la politique sociale. Néanmoins, certaines dispositions de la Déclaration montrent qu’il est parfois difficile de ne pas tenir compte des politiques d’investissement au regard de l’emploi. Lors de l’adoption de la Déclaration, un gouvernement a rappelé que la déclaration s’abstenait de citer « un certain nombre de questions de fond relatives aux répercussions économiques des EMN; elle ne faisait aucune mention non plus du droit qu’ont les Etats de réglementer leur économie nationale » (15) . Plusieurs réserves ont été formulées mais la tendance générale parmi les membres du Conseil était que, malgré ces réserves, la Déclaration constituait un point de départ utile pour les uns et un aboutissement accepté par les autres (16) . La procédure concernant la suite donnée à la Déclaration La mise en place d’une procédure spéciale visant à assurer qu’une suite appropriée serait donnée à la Déclaration de principes a été examinée lors des travaux de la réunion consultative tripartite chargée d’élaborer le texte de la Déclaration. Il ne semble pas que la question de savoir si un instrument non contraignant peut produire des effets juridiques ait été soulevées à un quelconque stade de la discussion. Parmi les diverses possibilités offertes par la Constitution de l’OIT, les procédures prévues aux articles 19 et 22 de la Constitution de l’OIT n’ont pas été retenues, sous la précision de leur applicabilité aux conventions et recommandations citées dans la Déclaration. Le Conseil d’administration a considéré que l’article 10 de la Constitution pourrait fonder une procédure spéciale (17) . Le Conseil d’administration a décidé à sa 205e session (mars 1978) de demander aux gouvernements des Etats Membres de faire rapport périodiquement sur l’effet donné à la Déclaration en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs. Suite à l’examen de ces rapports à sa 214e session (novembre1980), le Conseil d’administration a pris un certain nombre de mesures pour renforcer le suivi de la Déclaration: une commission permanente du Conseil d’administration, chargée du suivi de la Déclaration et se réunissant au moins une fois par an, a été créée; des rapports seront demandés tous les trois ans aux gouvernements et une procédure pour l’examen des différends quant à l’interprétation qu’il convenait de donner aux dispositions de la Déclaration devait être mise en place. Enquêtes sur la suite donnée Le Conseil d’administration a examiné à sa dernière session (mars 2001), la septième enquête sur la suite donnée à la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale (18) . Ces enquêtes sont basées sur les réponses des gouvernements, des organisations d’employeurs et de travailleurs aux questionnaires approuvés par le Conseil d’administration qui leur sont envoyés. On peut relever que les questionnaires ne sont pas envoyés aux entreprises multinationales. En ce qui concerne la dernière enquête, des réponses au questionnaire ont été reçues de 100 Etats (sur 175 Membres de l’Organisation) ce qui représente une augmentation de 25 pour cent par rapport aux deux enquêtes précédentes. Le rapport analytique est préparé par un groupe de travail tripartite, examiné par la Sous-commission des entreprises multinationales (19) , et adopté par le Conseil. Ce rapport fournit un cadre pour l’action du Bureau concernant les EMN. Procédure d’interprétation Un accord de principe est rapidement intervenu dans les discussions sur cette procédure: elle ne devait en aucune manière faire double emploi ou entrer en conflit avec des procédures existantes. Ce point est précisé au paragraphe 2 de la procédure pour l’examen des différends relatifs à l’application de la Déclaration par interprétation de ses dispositions (20) : la procédure ne peut être invoquée en ce qui concerne la législation et la pratique nationales, les conventions et recommandations internationales du travail ainsi que les questions relevant de la procédure en matière de liberté syndicale. Chacun de ces points doit faire l’objet d’un examen par les organes compétents et suivant les procédures appropriées: organismes nationaux, procédures prévues aux articles 19, 22, 24 et 26 de la Constitution de l’OIT, Comité de la liberté syndicale. L’objet de la procédure est, selon le paragraphe 1 du texte cité ci-dessus, « d’interpréter les dispositions de la Déclaration, lorsque cela est nécessaire pour résoudre un désaccord relatif à leur signification, survenant lors d’une situation concrète, entre des parties à l’intention desquelles la Déclaration est préconisée ». Tout gouvernement agissant soit de sa propre initiative, soit après avoir consulté les organisations d’employeurs et de travailleurs (21) , toute organisation d’employeurs ou de travailleur ayant de bonnes raisons de penser que le gouvernement concerné ne soumettrait pas au BIT une question qui n’aurait pas été réglée au plan national, pourra saisir le BIT. Le Bureau jouit d’une assez grande liberté pour établir les faits pertinents, la procédure prévoyant que « toutes les sources d’informations appropriées doivent être utilisées, y compris les sources émanant du gouvernement, des employeurs et des travailleurs du pays concerné ». Le projet de réponse est examiné par la Sous-commission avant d’être soumis au Conseil d’administration. La réponse approuvée par le Conseil doit être envoyée aux parties concernées et publiée au Bulletin officiel du BIT. Jusqu’à présent cinq demandes d’interprétation ont fait l’objet de décisions du Conseil d’administration. Deux ont été soumises par un gouvernement et trois par des organisations internationales de travailleurs au nom d’une organisation nationale affiliée. Quatre demandes ont été considérées comme recevables, deux à l’unanimité (22) et deux suite à une décision majoritaire (23) . La cinquième demande a été considérée comme irrecevable. Les interprétations ont couvert les paragraphes suivants de la Déclaration: paragraphes 1-7 - portée et but de la Déclaration; paragraphe 8 - respect des textes internationaux et des droits souverains des Etats; paragraphe 10 - respect des objectifs de politique générale des pays d’implantation; paragraphe 25 - stabilité de l’emploi; paragraphe 26 - licenciements collectifs/information des parties; paragraphe 52 (nouveau) - négociation collective. Rapport avec les travaux d’autres organisations L’OIT n’est pas la seule organisation à s’être penchée sur les entreprises multinationales. Elle n’est même pas la seule à avoir traité de leur rapport à la politique sociale. L’annexe de la Déclaration faite le 31 juin 1976 par les gouvernements des pays membres de l’OCDE sur l’investissement international et les relations multinationales comporte une section sur l’emploi et les relations professionnelles. Le texte révisé de ces principes directeurs a été adopté en juin 2000. Si tout conflit majeur entre les dispositions de cet instrument et la Déclaration tripartite ou avec les normes internationales citées dans la Déclaration a été évité, certaines divergences méritent d’être notées: ainsi, le texte de l’OCDE se réfère aux négociations constructives (et non aux négociations collectives) et au droit des travailleurs d’être représentés par des syndicats mais également par d’autres représentants bona fide. Les Principes directeurs de l’OCDE font référence aux quatre catégories de droits fondamentaux y compris l’élimination du travail forcé ou obligatoire (ce qui n’est pas le cas de la Déclaration tripartite comme nous l’avons vu plus haut). L’OIT était représentée aux travaux de l’OCDE sur la révision de la Déclaration (24) . Lors de l’élaboration de la Déclaration tripartite, l’Organisation des Nations Unies avait le projet d’adopter un code de conduite à l’égard des sociétés transnationales. Le Conseil d’administration avait décidé de transmettre la Déclaration tripartite au Secrétaire général des Nations Unies en soulignant que ce texte ne devait pas être modifié ni reproduit de façon fragmentaire, étant donné que la Déclaration devait être considérée comme un tout et que, dans l’ensemble, elle représentait la position de l’Organisation. Cette position avait été entérinée par le Groupe de travail intergouvernemental du Code de conduite des Nations Unies qui a adopté un paragraphe destiné à figurer dans l’introduction de ce code, selon lequel, « aux fins du présent code, les principes énoncés dans la Déclaration de principes tripartite [....] s’appliqueront aux domaines de l’emploi, de la formation, des conditions de travail et de vie et des relations professionnelles » (25). Le Code de conduite n’a pas été adopté. Suite à la déclaration adoptée par le Forum du Millénaire, priant instamment les Nations Unies de préparer un code de conduite « contraignant »pour les entreprises transnationales (26) , la sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme a décidé de constituer un groupe de travail de session qui sera chargé d’examiner les méthodes de travail et les activités des sociétés transnationales et de continuer à oeuvrer à l’élaboration d’un code de conduite pour les sociétés transnationales qui serait fondé sur les normes des droits de l’homme (27) . Notes : 1. Les opinions exprimées dans cet article n’engagent en aucune façon l’institution à laquelle l’auteur appartient. 2. La terminologie en vigueur à l’OIT se réfère non aux « sociétés transnationales » mais aux « entreprises multinationales». Lors de l’adoption de la « Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale», une proposition d’amendement pour aligner la terminologie sur celle des Nations Unies n’a pas été retenue, faute de soutien des travailleurs et des employeurs. Voir le document du Conseil d’administration du BIT Doc.GB.204/PV (Rev.), IV/5, proposition du représentant du gouvernement du Mexique. 3. Rapport de la réunion sur les relations entre les sociétés multinationales et la politique sociale (Genève, 2octobre- 4 novembre 1972), Doc. GB.189/2/2. 4. Doc. GB.189/2/2, para. 101. Voir également les arguments avancés par un expert employeur: les EMN ne sont pas des sujets de droit international, elles ne peuvent pas prendre d’engagements envers l’OIT; le Code de la CCI qui a été cité comme un modèle possible de régulation « constitue un engagement librement consenti et élaboré par une organisation d’employeurs elle-même», para.111. 5. BIT, Bulletin Officiel, Vol.LX, 1978, série A, no 1, pp. 51-58. 6. OCDE, Déclaration des gouvernements des pays membres de l’OCDE et Décisions du Conseil de l’OCDE concernant « Les principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales; le traitement national; les stimulants et obstacles aux investissements internationaux; les procédures de consultation»; Paris, 1976. 7. Le texte de la Déclaration tripartite de 1977, telle qu’amendée en novembre 2000, peut être consulté sur le site de l’OIT <http://www.ilo.org>. BIT: Bulletin Officiel, Vol. LXXXIII, 2000, série A, no 3 (à paraître). 8 Déclaration de l’observateur représentant la CMT; Doc. GB.189/2/33. L’observateur de la CMT allait encore plus loin en considérant que le moment était venu « d’amender la Constitution de l’OIT afin de lui conférer une autorité supranationale et de permettre à l’oeuvre normative de l’OIT de s’appliquer aux entreprises multinationales». 9. Déclaration du représentant de la FSM; Doc. GB. 204/4/D.1. 10. Déclaration du représentant de la CISL; Doc. GB.201/5/29. 11. « Sociétés transnationales: l’élaboration d’un Code de conduite et les questions qu’elle soulève», NU, Doc/C/10/17, juillet 1976. 12. A cet égard, la Déclaration de 1998 relative aux droits et principes fondamentaux au travail précise l’articulation entre les principes et les droits fondamentaux. 13. Déclaration MNE, Addendum I. 14. Le programme de travail de la Commission des sociétés transnationales pour la période 1976-1979, approuvé par l’ECOSOC à sa 61e session (1976), comportait une étude sectorielle sur les effets des sociétés transnationales sur l’emploi, sujet qui faisait l’objet d’études du BIT depuis 1973; Doc. GB 201/5/3. 15. Déclaration du représentant de la Hongrie; Doc. GB.204/PV (Rev.), IV/6. 16. Le porte-parole des membres employeurs a indiqué que son groupe endossait « une lourde responsabilité en donnant [son] assentiment à la déclaration, laquelle est sans précédent dans l’histoire de l’OIT»...; Doc. GB. 204/PV (Rev.), IV/5. 17. L’article 10 dispose que les fonctions du BIT comprendront entre autres « l’exécution de toutes enquêtes spéciales prescrites par la Conférence ou le Conseil d’administration». 18. Doc. GB. 280/MNE/1/1 et GB.280/MNE/1/2. 19. La Commission des entreprises multinationales est devenue en 1993 une Sous-commission. 20. Adoptée par le Conseil d’administration à sa 232e session (Genève, mars 1986). BIT: Bulletin Officiel, Vol. LXIX, 1986, série A, no 3, pp. 220-221. 21. Ainsi le gouvernement de la Belgique dans la demande d’interprétation relative à Michelin Belgium; Doc. GB. 239/MNE/1/1. 22. Doc. GB. 229/13/13 et GB.239/14/24/annexe. 23. Doc. GB.272/6 et GB.264/MNE/2. 24. Voir Doc. GB. 279/MNE/2, para. 11-14 et annexe. 25. Doc. E/C.10/79, para. 7 et Annexe I. 26. Doc. A/59/959. 27. Doc. E/CN/Sub.2/2000/1.11. Séminaire de travail: |
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