ATTAC - Groupe thématique Marseille - La Fiction et les Faits sur l’AGCS

La Fiction et les Faits sur l’AGCS

Analyse et Commentaires du document GATS - Fact and Fiction publié par l'OMC

Gérard Surdez
Groupe de travail « Traités internationaux ». omc.marseille@attac.org
Site Internet du Groupe local de Marseille: http://www.local.attac.org/13/marseille

Le 16 Mars 2001, le Secrétariat de l’OMC a fait paraitre un rapport intitulé “AGCS : Faits et Fiction” (orginal en anglais). Ce rapport critique ce qu’il décrit comme une campagne alarmiste d’ONG qui proclament que l’OMC est en train d’essayer de saboter les services de santé, de l’éducation et d’autres services publics dans le cadre des négociations sur la libéralisation des services. “Cette campagne qui prend de l’ampleur et qui est prémeditée, est une campagne d’opposition aux négociations dans les services qui déforme considérablement nos intentions” a déclaré de son coté, D.Hartridge, Chef de la Division des services de l’OMC.

L’OMC dit que ce type de déclarations négatives “ruine le soutien à la coopération économique internationale”. Il est clair que la campagne contre l’AGCS agace le Secretariat et agite les diplomates réunis à Genève.

Des autorités du commerce ont en privé exprimé leur désappointement devant le peu d’empressement que les grandes nations commerciales de services ont manifesté jusqu’ici pour s’élever contre les critiques des ONG à l’encontre des négociations de l’AGCS; Elles esperent que le rapport de l’OMC les inciteront à réagir. (sources :Financial Times 15/03; WTO Reporter 19/3).

Il nous est donc paru intéressant de comparer les “faits” virtuels avancés par l’OMC avec la réalité tirée des décisions passées prises par l’OMC, notamment par son Organe des Différends, en matière d’AGCS.

Il faut toutefois etre conscient que quelques soient les contradictions qui peuvent se manifester entre “faits et fiction”, l’OMC s’en tirera toujours par une pirouette puisque ce sont “les gouvernements [qui] ont souscrit, sans équivoque , un des principes fondamentaux de l’AGCS : le droit des gouvernements de réguler les prestations de services et d’y introduire de nouvelles régulations en conformité aux objectifs de politique nationale;” (Communiqué de presse du 2/04/2.001 sur l’adoption du Guide des procédures pour les négociations adoptées le 28 Mars dernier).

L’objectif déclaré de l’OMC est la poursuite des négociations sur la base d’une “libéralisation progressive”. (art.XIX) En effet beaucoup de pays ont déjà souscrits à des listes de libéralisation d’un ou de plusieurs de leurs service depuis l’Accord de Marrakech de 94, introduisant les services dans les négociations commerciales multilatérales. Le processus est donc déjà en marche; il s’agit aujourd’hui de le poursuivre et de l’approfondir.

La libéralisation se fait par un engagement des pays (pour l’Union Européenne, c’est le Commissaire au Commerce qui négocie) sur la base de listes. (art.XX)

Les avancées dans la voie de la libéralisation doit se faire par négociations bilatérales, plurilatérales ou multilatérales (Art. V §1) (ce qui nous permettra d’étudier ce qui s’est déjà passé dans le cadre de l’Alena)

Mais pour l’OMC “un “service fourni dans l’exercice du pouvoir gouvernemental” s’entend de tout service qui n’est fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services” (Art.1.3 (c)), ce qui en limite considérablement la portée Mais selon l’OMC, cette notion n’ayant pas été remise en question par les Etats n’a donc pas besoin d’autre interprétation.

Ceux de ces services fournis sur une base commerciale et concurrentielle sont couverts par l’AGCS, mais selon elle, rien n’exige qu’ils soient privatisés ou libéralisés. Cependant les Pays en Voie de Développement dans le cadre des Plans d’Ajustement Structurel doivent, pour obtenir des crédits du FMI ou de la BM, s’engager à libéraliser leurs services publics. Ainsi sur 40 pays qui ont reçu des prets du FMI, on en trouve 12 (l’Angola, le Benin, la Guinée-Bissau, le Honduras, le Nicaragua,le Niger, le Pananma,, le Rwanda, Sao Tome et Principe, le Sénegal, la Tanzanie et le Yemen), la plupart africains, trés pauvres et trés endettés, dont les conditions du pret exigeaient la privatisation de l’eau. (selon Globalisation Challenge Initiative).

En outre, selon le principe que tout est négociable, un Etat a toujours le “droit” de ne pas maintenir ses services publics et de les inclure dans ses listes.C’est pourquoi, M.Servoz, le négociateur européen pour les services a pu dire que l’éducation, la santé et l’environnement étaient “murs pour la libéralisation” (next directions in Services Trade liberalization). Si le Sommet de Nice a maintenu ces secteurs sous le controle de chaque gouvernement (mandat ne pouvant etre donné au négociateur qu’à l’unanimité), cela ne signifie pas que l’unanimité ne puisse etre un jour obtenue pour inscrire ce secteur dans les listes européennes, ou que la Commission n’obtienne plus tard l’accord pour que l’unanimité actuellement requise ne passe à une majorité qualifiée. Le Sommet de Nice n’a donc pris qu’une mesure provisoire “suspensive” concernant ces services publics.

Mais parce que considérées comme des Obstacles Techniques au Commerce, ces mesures peuvent etre condamnées devant l’ORD. Ainsi le principe de précaution contenu dans la Convention de Carthagène n’est pas reconnu par l’Accord SPS (Sanitaire et Phyto-Sanitaire) de l’OMC parce que considéré comme un OTC (Obstacle Technique au Commerce) comme dans le cas des importations en Europe de boeuf aux hormones US.

· Sur la valeur du commerce des services “qui a cru plus vite que celui des marchandises ces 20 dernières années” :

On peut se demander quelle est la part à attribuer aux produits accessoires des fusions et acquisitions (rémunérations des cabinets comptables, juridiques, financiers...) En 98, 2.500 Milliards$ ont eté investis dans des opérations de Fusions-acquisitions.Depuis le début des années 90, leur montant global s'est élevé à 20.000 Mds$ (2.5 fois les PIB des usa)

· L’OMC estime que l’AGCS est important pour le développement du tourisme des PVD.

Dans son exposé sur “l’harmonisation de Chypre à l’acquis communautaire” Stavros Tombazos rappelle : “Le tourisme est une activité expansive. On construit des hotels et des appartements touristiques sur nos plages. Mais celles-ci ne sont pas illimitées” Malgré une diminution du nombre de touristes, l’offre de lits a augmenté. “ De 95 à 97, le taux de capacités excédentaires est passé de 38 % à 45 % pour les hotels et de 44 % à 53 % pour les appartements”.D’autres effets secondaires interviennent comme la diminution de l’eau, obligeant à la construction d’usines chères pour sa déssalinisation. L’OMC rappelle que le Tourisme est le plus grand employeur. On peut cependant s’interroger sur la part non négligeable du tourisme sexuel dans certains pays trés “touristiques”. Egalement sur la manne qu’elle offre à certaines dictatures (Birmanie, Chine...) qui en profitent pour développer leurs moyens de repression.

Les filiales des laboratoires pharmaceutiques installées en Afrique du Sud auraient plutot prouvé le contraire.

Mais il s’agit ici moins de logements sociaux devant remplacer les logements insalubres, qui ne bénéficient meme pas de réhabilitation qui pourraient fournir du travail aux sous-traitants locaux, que des grands projets, (ports, aeroports, autoroutes, barrages comme celui des 7 gorges en Chine) qui ne font vivre la main d’oeuvre locale que tant que dure la réalisation du projet. Il ne s’agit pas de développement durable.

· “Le GATT a pu contribuer à la croissance économique ces 50 dernières années”

· Les Etats “qui en ont bénéficié le plus” se sont impliqués dans le système commercial multilatéral.
A cela on peut faire remarquer que ce sont leurs gouvernements qui se sont impliqués dans la définition de la politique économique du pays. (Japon, Taïwan, Corée, Malaisie, Brésil et meme Singapour, sans parler des oligarchies claniques ou familiales : Indonésie, OPEP).

L’OMC décrit ensuite les 6 effets bénéfiques selon elle de la libéralisation des services :

· Ouverture à la concurrence, susceptible d’entrainer baisse des prix et amélioration de la qualité.

Mais la baisse des prix n’est pas synonyme d’une amélioration dans la qualité des services. La concurrence par les couts pourrait au contraire induire l’effet inverse : alimentation animale permettant un engraissement plus rapide et conduisant à l’ESB, d’où impact négatif au niveau de la distribution. La production intensive en agriculture ne venant pas compenser la baisse due à l’effondrement des cours entrainé par la surproduction.

· La baisse de prix des services (l’exemple donné est celui des appels longue distance des Telecoms).

Cette diminution est-elle favorable à ce secteur ? Il s’agit d’un secteur à développement rapide necessitant des investissements dans la R&D sur le moyen/long terme. Or ceux-ci diminuent depuis les privatisations (d’où l’interet des plus grosses entreprises aux fusions-acquisitions afin de mettre la main sur les innovations des concurrents) Les valeurs boursières sont en baisse dans le secteur, remettant en cause l’avenir de toute la filière. En Californie, le maintien de prix bas dans la production éléctrique “libéralisée” permet de continuer à utiliser l’énergie la plus polluante (charbon). En Espagne, les prix d’Axa ont augmenté de 40 % pour les assurés de plus de 60 ans.

· Développement des innovations (Internet “épine dorsale de l’économie aux USA”) -

Mais on a guère analysé sérieusement les pertes d’ emplois potentielles que cela pouvait occasionner dans “l’ économie traditionnelle” (distribution, banques, agences de voyages...) En 98, l’ OCDE en a reconnu le risque. Et même dans la “nouvelle économie” tout n’est pas rose. (flexibilisation à outrance du personnel, fort “turn-over”, grande précarité) Et même les stock-options promis aux employés perdent de leur signification devant la chute continue du Nasdaq.

· Croissance de l’emploi. Bien qu’il soit reconnu que les économistes restent circonspects sur ce point, il est néanmoins réaffirmé que c’est le cas dans les services.

Ceux-ci offrent pourtant souvent des emplois précaires, notamment dans la distribution, l’hotellerie-restauration, le tourisme qui sont les plus grands pourvoyeurs d’emplois. Par ailleurs lorsqu’il y a privatisation, il y changement de statut (de celui de fonctionnaire d’Etat à celui de salarié privé du secteur des services) et donc simple glissement des emplois d’un statut sur l’autre.

· Plus grande transparence (art.III §1) : la garantie d’un Etat d’accorder aux fournisseurs étrangers des conditions stables est invoquée.

Mais la concurrence entre Etats ou collectivités locales pour attirer les firmes étrangères les amène à leur accorder des conditions financières exceptionnelles dont les entreprises nationales ou locales ne bénéficient meme pas et qui sont payées par les contribuable du pays hote souvent à son insu. La transparence vis à vis du citoyen-consommateur ne peut donc etre invoquée.

· Transferts technologiques. Ces transferts sont-ils en adéquation avec les besoins des PVD ?

Si ceux-ci s’en plaignent, comme c’est le cas généralement, c’est qu’ils ne se font pas ou mal. Ces transferts, en outre, sont souvent utilisés pour se débarasser avantageusement de matériels ou de techniques dépassées dans les pays d’origine (avec la complicité d’intermédiaires locaux corrompus).

· Rappel de la responsabilité des Gouvernements pour attirer les investissements étrangers. l’AGCS prévoit que les engagements dans ce domaine sont sujets à 6 limitations. Il autorise aussi les Gouvernements à limiter le principe du Traitement National (art. XVIII) et à imposer aux firmes étrangères les conditions qu’ils désirent, y compris la partie concernant les emplois locaux.

Pour l’Union Européenne,par exemple, ces “restrictions commerciales”, destinées “à controler les mouvements de capitaux” ne peuvent etre que des mesures “temporaires” (nouvelles propositions de l’UE : AGCS 2000 : Services Financiers).

· Les gouvernements determinent le niveau d’obligations auxquelles ils s’engagent. Ils peuvent choisir l’exemption au principe de la NPF (Nation la Plus Favorisée) pendant une durée de 10 ans maximum.
Mais le traitement de la NPF s’applique à tous les services, listés ou non; en conséquence il n’exige aucun degré d’ouverture du marché pour s’appliquer (sauf à en demander l’exemption).

· Ils peuvent inclure des restrictions. S’il n’en est inscrit aucune, cela signifie qu’aucune limitation n’est imposée. Meme en pareille absence “il est absurde de suggérer qu’un gouvernement ou une collectivité locale mettrait de coté ses régles parce qu’une entreprise étrangère veut ...agrandir un site de stockage de déchets” car elles sont sujetes aux meme régles internes que les entreprises nationales.

Ceci est contredit par le cas Metalclad au Mexique. Les Mexicains avaient autorisé Metalclad, entreprise US, à acheter un terrain à condition de se débarasser des déchets l’encombrant; elle s’était vu retirer l’autorisation après qu’elle ait décidé d’agrandir le site et lorsque des plaintes de la population locale ont fait état de maladies chez les enfants. Metalclad a pu cependant reçevoir 16.7 Millions$ de dédommagements du gouvernement mexicain. (Ch.11 de l’Alena entre un Etat et un investisseur)

· L’abolition de ces fonds pour les services publics nationaux serait inexact car l’AGCS ne contiendrait aucune régle quant aux subventions.

Il est cependant dit dans l’art.précité (§2) “Des consultations pourront etre demandées par un Etat jugeant que les subventions accordées par un autre lui sont préjudiciables”, cette procédure ne pouvant se conclure que par une demande de compensation de la part de la partie s’estimant lesée, le contribuable de l’autre partie ayant à payer 2 fois. Il peut vraisemblable dans ce conditions que la subvention soit maintenue.

· La subvention accordée aux nationaux et non aux étrangers doit seulement etre indiquée dans l’engagement comme une limitation au Traitement National.

Ceci est infirmé par le cas UPS c/ Canada. Ce service US de messagerie internationale accuse Canada Post d’utiliser ses ressources tirées de son service de distribution du courrier postal régulier pour “subventionner” ses services de messagerie. (dispositions de l’Alena sur la concurrence et les services publics).
· Les disciplines que les négociations mettront au point ne s’appliqueront pas aux services publics “simplement parce qu’ils sont hors de portée de l’AGCS”.

On en a vu plus haut le concept trés étroit de service public selon l’OMC. On a vu aussi que ces services restent “hors de portée” tant que les gouvernements le veulent bien et ne les ajoutent pas à leurs listes.

· 4 options sont à la disposition des Etats, allant du maintien du monopole (public ou privé, comme précisé) à l’engagement à l’AGCS donnant le droit aux fournisseurs étrangers de fournir ses services aux nationaux, en passant par l’ouverture générale (nationaux et étrangers) mais sans engagement formel à l’AGCS.

Cette “souplesse” (flexibility) ne facilitera pas la “transparence” tant pronée.

· Il est spécifié que meme en cas d’engagement, cela n’affecterait pas le droit des gouvernements à établir des niveaux qualitatifs, de sécurité ou de prix.

On peut se poser la question de savoir sur quel niveau les gouvernements se baseront lorsque tout le secteur national aura été demantelé avant qu’il ne soit concedé à un fournisseur étranger. Un niveau trop “ambitieux” ne sera-t-il pas considéré comme excessif par le repreneur par rapport à la situation précedente ? Quelle sanction encourrera-t-il lorsque la législation nationale aura été prématurement reformée dans la perspective d’un investissement étranger dans le secteur ?

Au moment de la prise de controle de l’eau de Casablanca par Suez, les prix ont augmentés trois fois pendant la première année d’exploitation; A Santiago, Suez a exigé un taux de marque de 33 %. (selon l’Union syndicale des Employés municipaux sud-africains, SAMWU).

· Les pays qui s’engagent pour permettre aux fournisseurs étrangers d’investir dans ce secteur ne vont pas privatiser leurs systèmes éducatifs ou de santé.

Voici la réponse apportée par le président de la Société Financière Internationale (filiale de la Banque Mondiale. La SFI a pour mission de "promouvoir le secteur privé" dans les PVD; ses nouvelles priorités sont la santé et l'éducation. "Nous finançons des écoles privées en Afrique du Sud, en Chine et au Vietnam” ."Tous les pays industriels ont créé des écoles privées pour former des élites. Dans ces PVD, il existe une classe riche qui envoie ses enfants étudier à l'étranger (...) nous pensons pouvoir inciter les étudiants à [étudier et ] rester dans leur pays". En clair, la SFI "répare" les dégats des plans d'ajustement du FMI (dont l'éducation publique est la première victime) en créant (avec des fonds publics) des écoles privées pour les élites.

· “La proposition cherche à suppléer les systèmes éducatifs publics, offrant des opportunités aux prestataires de rendre leurs services disponibles aux étudiants d’autres pays”

Ceci ne peut qu’affaiblir encore davantage les systèmes publics des PVD et couper encore plus les étudiants nationaux s’inscrivant à l’étranger de leurs racines et besoins réels de leurs sociétés.

· L’Art VI de l’AGCS veille à ce que les exigences de qualifications, licences et normes techniques “ne constituent pas des obstacles inutiles au commerce”. Entre deux mesures, on doit choisir celle qui est la moins restrictive au commerce. Les disciplines n’établissent pas de normes pour le secteur comptable et ne s’appliqueront qu’au seuls pays souscrivant un engagement dans le secteur à la fin du round actuel.

Pourtant L’International Accounting Standards Comittee (IASC), est une organisation mise en place par les auditeurs financiers, en faveur de l’élaboration de normes comptables unifiées à l’échelle mondiale, approuvées par l’Iosco (International Organisation of Securities Commissions) qui controle les Bourses. Ces normes sont désormais la norme pour toutes les multinationales cotées en Bourse.

· Il est affirmé que rien n’est dit du niveau de qualification professionnelle comptable. Personne ne preche pas pour la revision des normes nationales. !

Comment les entrepreneurs nationaux, de plus en plus souvent les sous-traitants des multinationales, pourraient ne pas adopter ces régles vis-à-vis de leurs donneurs d’ordres internationaux, des services fiscaux ou meme pour s’integrer aux normes des nouveaux logiciels comptables ? En matière alimentaire, ce sont bien les normes des mesures SPS (et du Codex Alimentarius) qui s’appliquent et qui l’emportent meme sur les principes contenus dans la Convention de Carthagène sur la Biodiversité. (cas du litige du boeuf aux hormones avec les USA)

On ne peut donc affirmer “qu’un principe constant de l’ORD est que c’est aux Gouvernements de choisir le niveau de protection qu’ils désirent atteindre, par ex. pour la protection de la santé publique ou de l’environnement, cette prérogative ne pouvant etre contestée” puisque ce droit est bafoué (rapel de l’exemple des labo.pharmaceutiques produisant des médicaments contre le sida).

· Si l’AGCS n’impliquerait pas la révision des normes et la mise hors la loi de celles considérées comme plus restrictives au commerce que nécessaire, l’OMC admet pourtant que “les seules circonstances où on pourrait demander à un pays de prouver que telle mesure n’est pas plus restrictive au commerce que nécessaire” serait dans le cas d’un différend avec un autre pays.

Il suffit donc qu’une plainte (et parfois meme seulement sa menace) soit deposée devant l’ORD pour ce motif pour que la norme puisse etre considérée comme restrictive. Jusqu’à ce jour, l’affaire de l’amiante (Canada c/France) est la seule où une partie défenderesse se soit vue donner raison.

· Selon l’OMC, répondant à une critique du Lancet, les Etats n’ont pas à soumettre leurs réglements à l’approbation de l’OMC.

Pourtant dans la partie “Obligations et disciplines générales” Partie II de l’AGCS, il est prévu en matière de transparence, la publication des mesures nationales visant ou affectant le fonctionnement de l’accord (Art.III §1), des demandes de renseignements émanant d’autres Etats (§4) et la notification par un Etat de toute mesure prise par un autre pouvant affecter le fonctionnement de l’accord (§5).

· L’OMC dit qu’elle n’a rien à faire avec les rapports privés d’Internet.

Une fois de plus le problème de la protection de l’individu-consommateur est renvoyé aux mesures “que les Gouvernements pourraient trouver nécessaire de prendre” (Exception Générale de l’Art.XIV de l’AGCS).

Dans l’un ou l’autre cas, seulement en contre-partie d’une “compensation” aux Etats affectés. Par une mesure “monétaire” ou son remplacement par une autre de valeur équivalente. Il vaut mieux donc bien réfléchir avant de signer, la pénalité de sortie pouvant etre pire que les “avantages” octroyés pour y entrer.

· La Mesure de Sauvegarde d’Urgence, en cours de discussion, permettant la suspension d’un engagement en cas de domages à l’industrie locale.

Cette mesure sera-t-elle efficace ? L’industrie locale a souvent eté minée avant l’arrivée des investisseurs-prédateurs étrangers. (Cas du Japon ou de la Corée après la crise de 97).

On s’aperçoit que, meme dans les pays occidentaux, les gouvernements ont pris l’habitude d’accepter un abaissement des normes nationales (souvent pretenduement en raison de restrictions budgétaires) comme du cout salarial, permettant ensuite aux entreprises étrangères de s’implanter sur un marché dont les régles sociales ou environnementales sont devenues moins contraignantes. Seules de grandes catastrophes (ESB...) peuvent arreter ce type de nivellement par le bas.

· Il est vrai que les réunions sont interdites à la presse, au public et à l’industrie.

Pourtant le TABD est partie prenante aux discussions.Les gouvernements des USA et de l’UE ont nommé chacun un fonctionnaire allant de pair avec le représentant industriel du pays. La délegation US à l'OMC lors des discussions sur la banane comprenait meme jusqu'à 50 % d'employés de Chiquita.

· L’OMC affirme que les gouvernements étant les représentants de leurs pays portent leur légitimité.

Les pays non démocratiques, majoritaires (Birmanie en particulier) sont-ils porteurs de “légitimité” ? Dans ce cas, l’OMC devrait définir le sens qu’elle donne à ce mot.

· La réponse donnée est en boucle. Le texte renvoie à ce qui a déjà été dit : A savoir que les seules circonstances où un Etat peut etre amené à justifier un réglement national serait devant l’ORD. (ce qui arrive de plus en plus souvent).

Mais du fait de son cout, les petits pays peuvent moins y accéder ou se défendreque les plus puissants. De plus, ils n’ont pas les moyens de payer des “compensations”, s’ils veulent maintenir leur réglementation en dépit de la condamnation de l’OMC.

· Pour justifier l’ORD, l’OMC fait valoir “qu’en six ans, aucun cas de réglement n’a concerné les services”
Il n’en sera certainement pas de meme lorsque les services auront été négociées et que la Chine notamment y aura pris toute sa place.

Notre conclusion est tirée de celle citée dans l’introduction de “Fact and Fiction” :

“Nous ne prétendons pas que parce que nous avons critiqué certaines des allégations émises, nous acceptions le bon fondement des autres: Ce ne sont siplement que des exemples” parmi tant d’autres.