ATTAC- Journée étude AGCS - Document d'information sur l'Accord Général sur le Commerce des Services

Document d'information sur l'Accord Général sur le Commerce des Services

Secrétariat d'Etat au Commerce extérieur
La présentation de ce document a été faite par Mme Anne Boillon lors de la journée d'étude

Journée d’étude sur l'AGCS organisée par Attac le 12 mai 2001

L’inclusion des activités de services dans les disciplines de l’OMC constitue sans doute l’avancée majeure du cycle d’Uruguay pour trois raisons. En premier lieu, parce que les services représentent une masse considérable dans le commerce international, de l’ordre de 25 % de la valeur du commerce mondial des biens. En second lieu, parce qu'il a fallu inventer intégralement un cadre juridique adapté à cette forme d’échange «immatériel», à la différence de la négociation agricole pour laquelle le GATT fournissait une référence importante puisque les biens concernés sont « physiques ». En troisième lieu, parce que les services sont une catégorie économique totalement hétéroclite qui réunit, par exemple, la garde d'enfant à domicile et la banque d'affaire internationale : il a donc fallu trouver des définitions et des principes généraux. L’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS, GATS en anglais) organise ce cadre juridique autour de quatre grands éléments.

Une définition générale des formes d’échange international de services

Pour parvenir à couvrir toutes les activités de services, l'AGCS distingue quatre formes d’échange international de services appelées « modes de fourniture » :

- La prestation transfrontière (dite « mode 1 ») : c'est le service lui-même qui passe la frontière, en partant d'un pays pour être consommé dans un autre, comme, par exemple, la diffusion d'un programme de télévision par satellite, la transmission d'une consultation d’avocat à un client situé à l’étranger par courrier, fax ou mél, l’exécution d’une opération de change par un opérateur londonien pour un épargnant parisien ;

- La consommation à l’étranger (dite « mode 2 ») : c’est ici le consommateur qui passe la frontière, par exemple le touriste se rendant dans un hôtel à l’étranger puis y louant un véhicule ;

- L’établissement (« dit mode 3 ») : c'est le fournisseur qui passe juridiquement la frontière pour venir investir et s’implanter dans un pays étranger, comme, par exemple, une compagnie aérienne ouvrant un bureau de représentation à l’étranger, une banque ouvrant une succursale, une chaîne de coiffure ouvrant un salon ;

- Le mouvement temporaire de personnes physiques (dit « mode 4 ») : c'est ici encore le fournisseur du service qui passe la frontière mais cette fois sous forme d'un déplacement physique de personnes, pour une période limitée, comme par exemple la réalisation d’une mission d’audit ou d’expertise ou l’envoi d’agents sur un chantier de construction.

On retrouve dans l'AGCS les grandes « règles du jeu » du commerce international, notamment : la clause de la nation la plus favorisée – NPF (absence de discrimination vis-à-vis des pays tiers les uns par rapport aux autres) et les règles de « bonne foi » telles que la transparence.

On y retrouve également des dispositions permettant de déroger, dans certaines conditions, au droit commun des disciplines : restrictions destinées à protéger l’équilibre de la balance des paiements, exceptions générales, exceptions concernant la sécurité.

On y retrouve enfin des dispositions permettant à des Etats de former entre eux une intégration économique au sein de laquelle ils puissent s’octroyer des concessions réciproques sans être tenus d’en accorder le bénéfice au reste du monde.

Des éléments spécifiques ont été aménagés, pour tenir compte des caractéristiques particulières des services :

- possibilité de déposer des exemptions à la clause NPF, uniquement au moment de l’entrée en vigueur de l’accord. L’Union européenne a eu recours à cette possibilité dans plusieurs secteurs, notamment l’audiovisuel. Ces exemptions lui permettent de poursuivre des relations bilatérales plus étroites avec certains pays, avec lequel elle entretient des liens historiques, culturels ou linguistiques particulièrement étroits ;

- obligation faite aux opérateurs en situation de monopole ou titulaires de droits exclusifs de ne pas abuser de leur situation monopolistique dans un secteur donné pour développer une activité dans un autre secteur, concurrentiel, pour lequel des engagements de libéralisation auraient été pris.

Comme toutes les règles de l'OMC, l’AGCS fournit un cadre, mais ne « libéralise » rien par lui-même : l’ouverture du marché est réalisée à partir de concessions que s’accordent mutuellement les membres de l’OMC, suivant le jeu des échanges d’« offres ». Dans le cadre des services ces offres présentent trois caractères particuliers :

- Les offres sont établies suivant le mécanisme dit des listes « positives » : ne sont soumis aux engagements que les secteurs et sous-secteurs volontairement « offerts » par un pays et expressément listés. Ce mécanisme est inverse de celui appliqué dans le commerce des biens sous l’égide du GATT, où le principe est que tous les biens sont concernés. C’est ainsi par exemple que le transport maritime n’a pas été « offert » par les États-Unis durant le cycle d’Uruguay, non plus que le secteur audiovisuel par l’Union européenne ;

- les offres portent à la fois sur l’accès au marché (l’AGCS énumère précisément les restrictions qui ne doivent pas être appliquées pour que l’accès au marché soit considéré comme pleinement offert) et sur le traitement national (absence de discrimination entre les étrangers et les nationaux). Les membres sont en droit de maintenir des limitations à l’accès au marché et au traitement national, en mentionnant expressément et précisément ces limitations dans leur offre. Les offres peuvent, dans certains domaines, comporter des engagements additionnels des membres (dans l’accord sur les télécommunications de base conclu en 1997, une soixantaine de membres a souscrit des engagements additionnels sous forme de principes dits « pro-concurrentiels », établissant les conditions dans lesquelles s’opère la régulation du secteur – autorité de régulation indépendante, grille tarifaire transparente et non discriminatoire pour l’accès au réseau, etc.) ;

- Les offres sont présentées dans les quatre « modes de fourniture » : même lorsqu’un secteur est offert par un pays, celui-ci peut apporter des restrictions à cette offre en excluant certaines parties de son activité. Par exemple, un pays peut accepter que des banques étrangères s'implantent chez lui (mode 3) mais refuser que celles-ci puissent faire avec ses ressortissants des opérations financières à distance (mode 1), afin de protéger ses citoyens du risque de faillite d’un établissement soumis à des règles financières insuffisantes à l’étranger.

La diversité des activités de service impose de compléter les règles générales par des dispositions spécifiques pour certains secteurs d'activité : c’est le rôle des « annexes sectorielles » de l’AGCS : mouvements de personnes physiques (précisant notamment que les mesures concernant l’accès au marché du travail, la citoyenneté, la résidence et l’emploi à titre permanent sont expressément exclues du champ de l’AGCS), services financiers, télécommunications de base, transport aérien (exclu à ce stade du champ de l’AGCS dans une très large part).

Le système de l’AGCS est très souple car il permet d’engager des négociations sectorielles dont les conclusions viennent « s’accrocher » au cadre général de l’accord. Deux accords importants ont ainsi pu être conclus depuis l’achèvement du cycle d’Uruguay : celui sur les télécommunications de base (1997) et celui sur les services financiers (1997).

· Engager des cycles successifs de négociation tous les 5 ans en vue de parvenir progressivement à un niveau plus élevé de libéralisation. Ce processus devra promouvoir les intérêts de tous les participants sur une base mutuellement avantageuse et offrir un équilibre global de droits et d’obligations (article XIX § 1)

· Engager des négociations sur la question des sauvegardes dans le secteur des services, basées sur le principe de non discrimination. Le résultat de ces négociations doit entrer en vigueur au plus tard 3 ans après l’entrée en vigueur de l’OMC (article X)

· Engager des négociations multilatérales sur les marchés publics dans le secteur des services dans le cadre de l’accord GATS dans les 2 ans suivant l’entrée en vigueur de l’OMC (article XIII)

· Engager des négociations en vue d’élaborer les disciplines multilatérales nécessaires pour éviter les distorsions que peuvent produire, dans certaines circonstances, les subventions sur le commerce des services. Les négociations porteront aussi sur le bien-fondé de procédures de compensation. Ces négociations reconnaîtront le rôle des subventions en rapport avec les programmes de développement des PED et tiendront compte des besoins des membres en matière de flexibilité en ce domaine (article XV § 1)

· Développer les disciplines nécessaires pour garantir que les mesures en rapport avec les prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les prescriptions en matière de licences ne constituent pas des obstacles injustifiés aux échanges de services, en s’assurant que les exigences sont fondées sur des critères transparents, ne sont pas plus contraignantes qu’il n’est nécessaire et, pour les prescriptions en matière de licences, qu’elles ne constituent pas par elle-même une restriction aux échanges de services (article VI § 4)

· Réexaminer les exemptions à la clause de la nation la plus favorisée de l’article II du GATS 5 ans après l’entrée en vigueur de l’accord, en appréciant si les conditions ayant déterminé l’exemption subsistent et en déterminant la date des réexamens ultérieurs (annexe sur les exemptions à la clause NPF)
· Examiner périodiquement, et au moins tous les 5 ans, l’évolution de la situation dans le secteur des transports aériens en vue d’envisager la possibilité d’appliquer plus largement l’accord dans ce secteur (annexe sur les services de transport aérien).

Le trait commun à ces différentes dispositions de l’AGCS est de ne pas fixer de date butoir pour l’aboutissement de ces travaux.

ENGAGEMENTS SPECIFIQUES DE LIBERALISATION DE LA COMMUNAUTE ET DE SES ETATS MEMBRES DANS LES SECTEURS DE LA SANTE ET DE L’EDUCATION

Rappel : la Communauté et ses Etats membres ont souscrit des engagements de base pour les mouvements temporaires de personnes physiques correspondant aux secteurs offerts : autorisation des mouvements temporaires de personnel clé salarié d’une entreprise, ainsi que sur des mouvements temporaires de quelques catégories très spécifiques (chercheurs, enseignants du supérieur, artistes). Les engagements sectoriels apportent, en tant que de besoin, des compléments/modifications à ces engagements de base.

- services d’enseignement primaire, secondaire et supérieur : libéralisation des prestations transfrontières (la France préservant sur ce mode une condition de nationalité), de la consommation à l’étranger et de l’établissement. Une condition de nationalité est également exigée pour les mouvements temporaires de personnes physiques ;

- services d’enseignement pour adultes : libéralisation sans restriction des prestations transfrontières, de la consommation à l’étranger et de l’établissement.

- services médicaux et dentaires et services des accoucheuses : pas d’offre en prestations transfrontières, offre sans limitations en consommation à l’étranger, limitations à l’établissement pour la France (accès réservé aux sociétés d’exercice libéral – SEL [SA, SARL ou Sociétés en commandite par actions] ou aux Sociétés civiles professionnelles – SCP). Condition de nationalité pour les mouvements temporaires de personnes physiques ;

- services vétérinaires : identique aux services médicaux, à la différence que la condition de nationalité pour les mouvements temporaires de personnes physiques n’est pas exigée ;

- services des infirmières, des physiothérapeutes et du personnel paramédical : identique aux services vétérinaires ;

- fournitures d’articles pharmaceutiques à la population (pharmaciens) :. pas d’offre en prestations transfrontières, offre sans limitations en consommation à l’étranger ; libéralisation de l’établissement sous réserve d’autorisation par les pouvoirs publics après appréciation des besoins de la population et dans le cadre de contingents et pour les seules SEL et sociétés en nom collectif (SNC). Condition de nationalité pour les mouvements temporaires de personnes physiques ;

- services hospitaliers : pas de libéralisation des prestations transfrontières, libéralisation de la consommation à l’étranger, libéralisation de l’établissement sous réserve d’une autorisation du nombre de lits et de l’équipement en matériel lourd, en fonction d’un plan des services de santé fondé sur les besoins. Pour les mouvements temporaires de personnes physiques, exigence d’un agrément préalable pour l’accès aux fonctions de direction, délivré en fonction de l’expérience et des compétences professionnelles ;

- services sociaux, maisons de convalescence et de repos, foyers pour personnes âgées : pas de libéralisation des prestations transfrontières, libéralisation de la consommation à l’étranger, libéralisation de l’établissement sous réserve d’autorisation par les pouvoirs publics en fonction des besoins locaux. Pour les mouvements temporaires de personnes physiques, mêmes exigences que pour les services hospitaliers

Le 1er janvier 2000, des négociations destinées à parvenir progressivement à un niveau plus élevé de libéralisation ont été ouvertes, conformément aux dispositions de l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS – GATS en anglais).

Elles ont lieu au sein du Conseil du Commerce des Services, qui se réunit en session spéciale de négociation.

En mai 2000, le Conseil du Commerce des services de l’OMC a adopté un programme de travail pour la première phase de la négociation, invitant les membres à présenter des propositions d’ici à la fin de l’année 2000 et prévoyant qu’un bilan d’étape sera dressé en mars 2001.

Les propositions déposées à Genève par les Membres ont porté à la fois sur la préparation des lignes directrices et procédures pour la négociation, que les Membres souhaitaient adopter en mars 2001 lors du bilan d’étape, ainsi que sur leurs intérêts sectoriels offensifs dans la négociation.

· Le secrétariat de l’OMC a présenté au mois de janvier 2001 un premier document sur les lignes directrices et procédures pour la négociation, inspiré des propositions écrites des Membres. Les discussions entre les Membres se sont alors succédées en mode informel pour aboutir finalement à un texte adopté lors du bilan d’étape du 30 mars 2001, qui établit les principes suivants :

- Les négociations seront conduites en sessions spéciales du Conseil du Commerce des Services sur la base d’une libéralisation progressive des services pour promouvoir la croissance économique des Membres et en visant l’accroissement de la participation des PED dans le commerce des services.

- Le processus de libéralisation respectera les objectifs de politique nationale, le niveau de développement et la taille des économies des Membres.

- Les négociations respecteront les structures et principes de l’AGCS et notamment le principe de listes positives. Les offres actuelles constituent le point de départ des négociations.

- Les Membres viseront l’achèvement des négociations sur les subventions, les marchés publics et la réglementation intérieure avant la conclusion des négociations sur l’accès au marché.

- Les PED pourront offrir moins de secteurs, moins de types de transactions et ouvrir progressivement l’accès à leurs marchés. Ils bénéficieront d’une assistance technique.

- Il sera tenu compte et accordé du crédit à la libéralisation entreprise de manière autonome par les Membres, par rapport à l’état de leurs offres dans l’AGCS.

- L’évaluation continue du commerce international des services par le Conseil du Commerce des Services conduira à l’ajustement des négociations.

- Une évaluation des résultats de la négociation, en particulier la prise en compte des intérêts des PED, sera opérée avant sa conclusion.

- Le Conseil du Commerce des Services établira les organes subsidiaires nécessaires en évitant leur prolifération et développera un calendrier des négociations, le moment venu.

· Par ailleurs, 7 Membres de l’OMC ont pour l’instant présenté des propositions sur le contenu de la négociation et leurs intérêts sectoriels offensifs :

- L’Australie pour les services de télécommunications, les services juridiques, les services comptables, les services d’architecture, les services d’ingénierie, les services de construction et d’ingénierie, les services financiers ;

- Les Etats-Unis pour les services de comptabilité, les services de distribution, les services environnementaux, les services de livraison exprès, les services juridiques, les services de tourisme, les services audiovisuels, les services de l’éducation et de la formation, les services énergétiques, les services financiers et les services de télécommunications ;

- Le Japon pour les services professionnels, les services aux entreprises, les services de télécommunications, les services audiovisuels, les services de construction et d’ingénierie, les services de distribution, les services financiers, les services de tourisme, les services de transport ;

- L’Union européenne pour les services professionnels, les services aux entreprises, les services de télécommunications, les services de construction et d’ingénierie, les services de distribution, les services environnementaux, les services financiers, les services de tourisme, les services de transport, les services postaux et de courrier, les services énergétiques (europa.eu.int/comm/trade/services) ;

- Le Canada pour les mouvements temporaires de personnes physiques (mode 4), les petites et moyennes entreprises, les services financiers, les services environnementaux, les services professionnels, les services de télécommunications, les services de tourisme, les services aux entreprises, les services informatiques, les services de distribution, les services relatifs au pétrole et au gaz ;

- La Norvège pour les services aux entreprises, les services de télécommunications, les services financiers, le transport maritime, le transport aérien, les services énergétiques ;

· En parallèle, se poursuivent les travaux engagés depuis l’entrée en vigueur de l’AGCS sur les sujets n’ayant pas abouti à un accord dans le cadre du cycle d’Uruguay : disciplines sur les subventions, les sauvegardes et les marchés publics, réglementation intérieure. Par ailleurs, des discussions se poursuivent sur la clarification de la classification dans les secteurs où elle se révèle obsolète ou insuffisante, tels qu’énergie, services postaux et services environnementaux.

1er temps Les Membres devront déterminer un calendrier pour les étapes intermédiaires de la négociation, à tout le moins pour la première de ces étapes, que constitue la remise par chaque membre de demandes sectorielles de libéralisation à chacun de ses partenaires commerciaux.

Les discussions sur le calendrier viennent de débuter à Genève et pourraient aboutir lors de la Conférence ministérielle de novembre 2001 à Doha (Qatar).

Les Membres commenceront par ailleurs à discuter de manière générale sur les propositions concernant les intérêts sectoriels offensifs dans la négociation. Ces discussions seront utiles pour appréhender l’organisation pratique de la négociation.

2ème temps Les Membres procéderont à l’échange des demandes bilatérales selon le calendrier qui aura été établi.

3ème temps Les Membres présenteront leurs offres conditionnelles de libéralisation, conformément au calendrier établi ;

4ème temps S’ouvriront alors les négociations sectorielles conduisant à la finalisation de la négociation.

Rappel : La transformation des offres conditionnelles en offres finales ne s’effectue qu’à la fin de la négociation, après que chaque Membre aura apprécié l’équilibre général des concessions faites sur l’ensemble de la négociation. Il n’y a pas aujourd’hui de date limite fixée à ces négociations.

Notre position reste d’intégrer ces négociations, tout comme celles qui ont débuté sur l’agriculture, dans le cadre d’un cycle large et global dont le lancement reste pour l’Union européenne une priorité.

Les enjeux sectoriels de la négociation pour la France et l’Union européenne

La France et l’Union européenne ont des intérêts offensifs dans nombre de domaines tels que les grandes infrastructures (télécommunications, services financiers, services environnementaux), mais ont également des secteurs sensibles tels que les services audiovisuels ou les services publics.

L’état des lieux pour les principaux secteurs qui feront l’objet de discussions dans le cadre de la négociation se présente comme suit :

Les services juridiques ont fait l’objet d’engagements relativement faibles, tant en nombre de pays ayant fait des offres (45 membres) que dans le contenu de ces offres (exclusion de certaines activités, telles que les services portant sur le droit du pays d’accueil ; limitations conditionnant l’accès au marché ou le traitement national).

Constituant une profession réglementée dans la plupart des pays, les services juridiques sont soumis à une réglementation nationale stricte, visant à garantir le niveau de qualification, l’honorabilité, la responsabilité du prestataire de service ainsi que son adhésion au code de déontologie en vigueur dans le pays où celui ci prétend exercer.

Ces réglementations imposent notamment des conditions de nationalité, de résidence, de statut juridique particulier pour les cabinets qui s’établissent ou des obligations d’association avec les cabinets juridiques nationaux. Ces différentes dispositions font l’objet de limitations aux engagements de libéralisation des Membres qui les pratiquent.

Dans le cadre du cycle d’Uruguay, la France a limité la portée de son offre de libéralisation (établissement de prestataires de services selon certaines formes de sociétés, et pour le seul exercice du droit international, hors droit communautaire et du droit du pays d’origine de l’avocat).

La France dispose de cabinets d’avocats performants, dont certains d’entre eux sont très internationalisés, dans un secteur en plein développement.

Seuls 38 membres de l’OMC ont souscrit des engagements pour les services postaux et de courrier. L’Union européenne, pour sa part, n’a pris aucun engagement, alors même que le marché européen est en pratique largement ouvert à la compétition pour les opérateurs étrangers dans les activités hors champ du monopole de La Poste, en particulier pour les services de messagerie exprès.

L’existence d’un cadre harmonisé de libéralisation interne d’une partie des activités du secteur incite à rechercher, comme ce fut le cas pour les télécommunications de base et les services financiers, une consolidation de cette libéralisation à l’AGCS moyennant des concessions de nos principaux partenaires dans ce domaine.

Les services postaux nationaux seuls emploient 6 millions de personnes et représentent une activité de 450 milliards d’euros dans le monde en 1995. Les services de messagerie exprès représenteraient de l’ordre de 2 milliards d’euros.

79 membres de l’OMC ont pris des engagements sur au moins un sous-secteur de télécommunications. De plus, 66 d’entre eux sont allés plus loin en adoptant le document de référence posant des principes pro-concurrentiels régissant les télécommunications de base. L’offre de l’Union européenne est très large et comporte le document de référence. Cette ouverture ainsi que la croissance et le développement extrêmement rapides des opérateurs européens placent l’Union européenne et la France dans une position de négociation offensive.

Le poids économique des services de télécommunications croit très rapidement depuis une décennie (+52.5% de téléphones cellulaires entre 1990 et 1997) et cette évolution s’amplifie actuellement. Ils représentaient 2.1% du PIB mondial en 1996 soit 644 milliards de dollars. Les infrastructures de télécommunications constituent un pilier incontournable de toute politique de développement, en particulier dans le contexte du développement du commerce électronique.

Nous considérons que l’accord de Marrakech préserve nos marges de manœuvre pour promouvoir, par des dispositifs publics de soutien, la diversité culturelle. En particulier, la méthode de négociation par offres positives de libéralisation est un moyen de maîtriser le contenu des offres communautaires dans la négociation.

- les subventions : nous ferons en sorte d’éviter que les subventions au service des politiques culturelles et linguistiques puissent être contestées à l’OMC.

- la réglementation intérieure : la promotion de la diversité culturelle ne doit pas pouvoir être contestée par le biais de disciplines de l’AGCS sur la réglementation. En particulier, ces disciplines ne doivent pas restreindre la marge d’action des Etats pour soumettre des opérateurs à des obligations d’investissement.

L’environnement numérique, loin de rendre obsolètes les principes d’une politique en faveur de la diversité culturelle, incite au contraire les Etats à rester en mesure d’adapter leurs politiques et leurs instruments en fonction des évolutions technologiques et économiques.

L’expression « nouveau service » bien qu’abondamment utilisée pour décrire les échanges culturels « en ligne » ne doit pas nous abuser. Du point de vue de la classification de l’OMC et compte tenu du principe de neutralité technologique, nous ferons valoir qu’il n’y a pas de « nouveaux services » mais simplement des nouveaux moyens de fournir des services existants.

Le niveau actuel des engagements des membres de l’OMC peut être considéré comme faible si l’on prend en compte le nombre de pays impliqués (38, dont seulement 12 pays en développement avec une absence notable des grands PED) et la nature même de ces engagements. Il existe donc dans ce secteur une marge importante pour la négociation. Les engagements de la Communauté sont quant à eux déjà très complets pour ces services.

Le marché des services environnementaux constitue un enjeu commercial majeur : le chiffre d’affaires des entreprises de ce secteur au plan mondial est supérieur à 140 milliards de dollars de chiffre d’affaires. La croissance annuelle prévue est de 8% dans les années à venir.

Les entreprises européennes, et tout particulièrement françaises, disposent de solides positions sur ce marché : on en dénombre 28, dont 7 françaises (Vivendi, au 2ème rang et la Lyonnaise des eaux, au 4ème rang), sur les 50 premières mondiales. Nos entreprises se sont spécialisées dans des segments particulièrement dynamiques dans les PED, tels le traitement des eaux résiduaires ainsi que celui des déchets solides ou dangereux.

Désireuse de permettre le développement des engagements de libéralisation dans le cadre d’une sécurité juridique satisfaisante lors du prochain cycle, l’Union européenne a déposé en 1999 une nouvelle proposition de classification des services environnementaux, beaucoup plus complète, comportant en particulier la distribution de l’eau.

La libéralisation effective des services environnementaux passe également par la mise en place de disciplines relatives aux marchés publics de services.

100 membres ont pris des engagements sur les services financiers à la fin des négociations en 1997. Ces engagements ont pour l’essentiel porté sur la banque, l’assurance et les titres financiers. Les engagements de l’Union en la matière sont d’ores et déjà très complets, en particulier pour l’établissement de filiales d’entreprises étrangères en Europe.

Le marché des services financiers, qui représente plus de 7% du PIB communautaire, constitue un secteur-clé pour l’économie de l’Union européenne et de la France. Dans le secteur de l’assurance, la France se situe au cinquième rang mondial, derrière les Etats-Unis, le Japon et l’Allemagne et quasiment à égalité avec le Royaume-Uni. L’Union européenne, qui a progressivement constitué un véritable marché unique, a donc un intérêt offensif évident dans ce secteur.

Certains pays émergents (Inde, Pakistan) continuent de fermer leurs marchés aux étrangers, souvent captés par des monopoles nationaux. D’autres (Mexique, Corée, Egypte) ont engagé des politiques de libéralisation substantielles, mais ont maintenu de nombreuses limitations dans leurs engagements à l’OMC. Les offres présentées par les Etats-Unis et le Canada sont d’un niveau insuffisant par rapport à leur niveau de développement. Ces différents obstacles pourront donc être abordés dans le cadre des négociations en cours.

Les négociations sur le transport maritime, engagées dans le cadre du cycle d’Uruguay, n’ont pas abouti jusqu’à présent, en dépit de la prolongation de ces négociations jusqu’en juin 1996. Les conflits persistants entre les principaux acteurs (Europe, Etats-Unis, Asie) n’ont pas permis d’atteindre une « masse critique » d’engagements, notamment en raison du refus des Etats Unis de libéraliser le transport maritime international et le cabotage (réservé aux nationaux par le Jones Act). Les membres ont dont décidé de suspendre les négociations en 1996 et de les reprendre en l’an 2000.

L’Union européenne représente plus de 30% de la capacité de la flotte mondiale des navires de commerce et la flotte marchande sous contrôle des armateurs grecs occupe la première place mondiale. L’Union européenne a donc une position déterminante au plan mondial.

Dotée de règles unifiées comportant très peu de barrières à l’activité de prestataires étrangers, l’Union européenne dispose d’une posture de négociation globalement offensive, à l’exception du cabotage intra-communautaire, actuellement réservé aux navires communautaires. L’accès au marché américain représente un enjeu majeur de la négociation.

Les services de transport aérien sont à ce stade exclus du champ de l’AGCS (en vertu des dispositions de l’annexe consacrée à ce secteur), à l’exception de trois services ne relevant pas des droits de trafic : vente et commercialisation de billets ; systèmes informatisés de réservation ; maintenance et réparation des aéronefs.

Peu d’engagements ont été souscrits par les membres lors du dernier cycle (de l’ordre de 30). L’Union européenne a pour sa part souscrit des engagements très ouverts sur les trois services liés au transport aérien couverts par le champ de l’AGCS.

L’annexe relative au transport aérien est en cours de révision, conformément aux engagements souscrits à l’issue du cycle précédent. L’Union européenne pense que davantage de secteurs liés au transport aérien pourraient être inclus dans le champ de l’accord et faire ainsi l’objet d’engagements de libéralisation.

Les intérêts économiques français sont importants dans ce domaine, compte tenu du positionnement du groupe Air France, en tant que compagnie, mais également comme prestataire de service dans le domaine de la maintenance d’aéronefs, de l’assistance en escale, du catering, ainsi que des activités à l’international d’Aéroport de Paris management dans la gestion et la construction d’aéroports.

La France n’est en revanche pas favorable à l’inclusion des droits de trafic dans le champ de l’AGCS. Elle privilégie à ce stade la poursuite d’une stratégie fondée sur des accords bilatéraux de libéralisation reposant sur le principe de la réciprocité (l’exigence de réciprocité n’est pas compatible avec la clause de la nation la plus favorisée). Seules l’Australie et la Nouvelle-Zélande plaident pour l’inclusion des droits de trafic dans le champ du GATS. Les Etats-Unis y sont particulièrement hostiles.

Les négociations du cycle d’Uruguay n’ont abordé que de façon très parcellaire les services énergétiques. Seuls quelques Etats membres ont pris des engagements relatifs à ce secteur dans leurs offres de libéralisation. Aucun Etat n’a pris d’engagements globaux. De plus, les rares engagements pris l’ont été de manière indirecte et portent sur des services « annexes », liés notamment aux activités de consultance, de recherche et développement, de construction.

La classification actuelle des services énergétiques est insuffisante et dépassée. L’Union européenne a présenté – comme les Etats-Unis – une contribution à l’OMC, visant à poursuivre et affiner le travail technique sur la classification en fonction de la spécificité des activités de services.

On dénombre très peu d’obstacles au commerce entre les Etats membres dans les secteurs du charbon, du pétrole et du raffinage. Les secteurs de l’électricité et du gaz, traditionnellement moins ouverts et concurrentiels, bénéficient désormais de règles communes d’ouverture du marché, via les directives du 19/12/1996 pour l’électricité et du 22/06/1998 pour le gaz.

De manière générale, les pays de l’Union sont d’avis qu’une offre de libéralisation de l’Union à l’OMC ne devrait pas aller au-delà de l’acquis communautaire actuel, ne pas remettre en cause les dispositions spécifiques régissant l’énergie nucléaire, qui doivent rester en dehors du champ des disciplines de l’AGCS.

Les services d’éducation, de santé et de transport ferroviaire, constituent les services les moins largement offerts à l’OMC (entre 8 et 25 engagements).

Les engagements souscrits par la Communauté et ses Etats membres dans le domaine de l’éducation portent sur les « services privés d’éducation », une semblable distinction a été opérée dans le secteur de la santé, où les services privés ont seuls fait l’objet d’offres de libéralisation. Par ailleurs, les différentes réglementations structurant le service public (maîtrise de l’offre de certains services de santé, par exemple) ont été expressément réservées dans notre offre. Quant au transport ferroviaire de passagers et de fret, il n’a pas été souscrit.

La préservation des services publics dans les négociations en cours passe à la fois par la poursuite de la politique consistant à ne pas offrir le champ d’activité monopolistique du service public (cf. par exemple les services postaux ou énergétiques) et à veiller à ce que les disciplines sur la réglementation intérieure, ainsi que sur les subventions, ne puissent permettre à l’OMC de remettre en cause l’existence ou le fonctionnement des services publics.

Le commerce électronique ne constitue pas un secteur d’activité. Le principe de neutralité technologique posé dans l’accord sur les télécommunications de base prévoit qu’une offre dans l’AGCS vaut quel que soit le moyen technologique utilisé pour fournir le service. Le commerce électronique n’est qu’un nouveau procédé de distribution donc est couvert par les engagements spécifiques existants. Certains pays en développement sont cependant très réticents à reconnaître que leurs engagements existants s’appliquent aussi au commerce électronique.

Le poids économique du commerce électronique est encore difficile à mesurer. Son développement doit être consolidé, en particulier par une clarification du droit applicable aux transmissions électroniques. Les entreprises françaises sont bien positionnées dans le domaine des logiciels et des jeux électroniques.

L’Union européenne considère également que le développement du commerce électronique sera facilité par la libéralisation d’une grappe de services liés (« cluster ») : services de télécommunications, services informatiques, services de publicité, services de paiement et services de distribution.

Synthèse des propositions déposées par les Membres à l’OMC en vue de la négociation de l’AGCS

Les services fournis aux entreprises constituent un ensemble hétérogène d’activités tertiaires diverses allant des services professionnels (qui correspondent à peu près aux services fournis aux entreprises par les professions libérales), aux autres services destinés aux entreprises tels que les services informatiques, de recherche et développement, de nettoyage etc.

Les services professionnels font partie des secteurs les plus réglementés dans les Etats membres ; ils ont donc généralement fait l’objet d’engagements limités de la part des membres. L’Union européenne, les Etats Unis, le Japon, l’Australie, la Norvège et le Canada ont tous présenté des propositions visant à faciliter les échanges dans ce domaine, tout en rappelant leur attachement au droit à réglementer pour garantir notamment la qualité de la prestation et la protection du consommateur.

L’Union européenne, le Japon et le Canada ont présenté des propositions de caractère assez général visant à inciter les membres de l’OMC à réaliser de nouvelles offres dans la mesure où celles ci prennent en compte les impératifs de sécurité et de qualité qui s’attachent à ces services. Les Etats Unis, pour leur part, ont centré leurs propositions sur les deux services professionnels, le conseil juridique et la comptabilité, qui comportent un intérêt direct pour leurs entreprises, tandis que l’Australie a porté son attention sur l’architecture, les services juridiques, les services comptables et l’ingénierie.

Le Canada évoque spécifiquement ce secteur de services, parmi les services aux entreprises. Sa proposition vise à en approfondir la libéralisation, en particulier pour le mouvement temporaire de travailleurs qualifiés. Le Canada souhaite également clarifier la frontière entre ce secteur et les services de télécommunications, notamment au regard de certains services liés à Internet.

La France a complètement ouvert son marché des services informatiques. Elle veillera à ce que la structure et la logique de la classification, facteur de sécurité juridique, soient préservés.

Services aux entreprises, autres que les services professionnels et les services informatiques

L’Union européenne, le Canada et la Norvège ont présenté des propositions générales visant à favoriser les échanges dans le domaine des services aux entreprises. Les principes de protection de la sécurité et de préservation de la qualité du service ne devront pas être remis en cause dans les futurs engagements, en revanche les membres sont invités à limiter les obstacles non nécessaires, tels que les dispositions discriminatoires.

Seuls l’Union européenne et les Etats-Unis ont développé une proposition sur ces services. Les Etats-Unis souhaitent la création d’une nouvelle catégorie de services de livraison exprès, dont leur proposition comprend une définition relativement détaillée.

Ne formulant aucune demande pour les services postaux et de courrier, les Etats-Unis souhaitent en revanche une libéralisation complète des services de livraison exprès. De plus, ils proposent l’établissement de principes pro-concurrentiels adaptés au secteur, à commencer par la transparence et une administration équitable.

L’Union européenne propose une libéralisation progressive des activités postales n’entrant pas dans le champ du secteur réservé aux opérateurs monopolistiques, afin que l’OMC ne puisse remettre en cause le service universel. Sa proposition de classification des services postaux va dans ce sens.

Dans ce contexte, un point de convergence se dégage entre les propositions de l’Union européenne et américaines sur les services de livraison exprès, totalement ouvert à la concurrence dans la pratique, pour autant que la définition de ces services soit suffisamment précise pour ne pas risquer d’affecter le monopole de La Poste sur une partie des services postaux.

Ce secteur a fait l’objet de propositions de la part de l’Australie, des Etats-Unis, du Japon, du Canada et de la Norvège. Tous ces pays soulignent l’importance de ces services pour le développement de la société de l’information et souhaitent par conséquent l’approfondissement des engagements de libéralisation, y compris l’adoption du document de référence contenant des principes pro-concurrentiels.

L’Australie et les Etats-Unis adoptent des positions contrastées sur les services de réseau et d’accès à Internet, sous-secteur des télécommunications. Les Etats-Unis souhaitent en effet l’absence de contrainte réglementaire pour encourager le commerce électronique alors que l’Australie plaide pour des principes pro-concurrentiels évitant toute position dominante de certaines entreprises.

L’Union européenne propose une libéralisation des services de télécommunications reposant à la fois sur des engagements d’accès au marché et de traitement national ainsi que sur l’adoption du document de référence sur les télécommunications.

Les Etats-Unis considèrent, comme la France et l’Union européenne, que le développement du commerce électronique passe par la libéralisation d’une grappe de secteur de services liés (« cluster ») : services de télécommunications mais aussi services informatiques, services de paiement en ligne, services de publicité, services de livraison exprès. Les Etats-Unis plaident de surcroît pour la privatisation des opérateurs de télécommunications. Nous considérons au contraire que ce sujet ne relève pas des négociations de l’OMC dans la mesure où la question de la propriété du capital n’affecte pas l’accès au marché.

Rappelons que seuls 19 membres de l’OMC ont souscrit des engagements – le plus souvent très limités – pour les services audiovisuels. La démarche de l’Union européenne, visant à préserver la possibilité d’appliquer des politiques d’encouragement à la diversité culturelle par l’absence d’offres de libéralisation et par le dépôt d’exemptions à la clause de la nation la plus favorisée, ne constitue pas une démarche isolée.

Pour la négociation de l’agenda incorporé, seuls les Etats-Unis et le Japon ont soumis des propositions sur ce secteur. Si le Japon se contente de solliciter une libéralisation plus poussée des services audiovisuels sans mise en perspective particulière, les Etats-Unis proposent une approche spécifique de la négociation de ce secteur.

Tout en affichant une reconnaissance des objectifs de préservation et promotion des « valeurs et identités culturelles », les Etats-Unis appellent à un travail de clarification de la classification des services audiovisuels et d’identification des nouveaux services audiovisuels liés à l’Internet, au prétexte de ne pas entraver le développement des services les plus dynamiques et prometteurs.

L’Union européenne, le Japon et l’Australie ont chacun présenté une proposition sur les services de construction, dont le marché est déjà largement internationalisé. Leur souhait est de favoriser les échanges dans ce domaine et de rendre plus transparentes les réglementations nationales notamment lorsqu’elles imposent des procédures d’autorisation. Afin de faciliter le déplacement des professionnels travaillant dans ce secteur, les accords de reconnaissance mutuelle des qualifications devraient être notifiés à l’OMC, conformément à l’article VII de l’AGCS.

Désireux d’obtenir un « régime ouvert » dans le domaine de la distribution (services de vente en gros, au détail, service de franchisage et de courtage), les autorités américaines, japonaises canadiennes et européennes appellent à des engagements de libéralisation des membres dans ce secteur, et à une plus grande transparence des réglementations nationales applicables, en particulier aux services de distribution.

Les Etats Unis ont été les seuls à mettre en avant ces services dans leur proposition, qui vise l’enseignement supérieur, l’enseignement à l’intention des adultes et la formation, à l’exclusion de tout autre service éducatif. Ils précisent que leur proposition ne s’adresse qu’aux membres disposant, en plus d’un secteur public d’enseignement, d’un secteur privé autorisé à fournir ce type de services. Leur souhait est d’inciter des membres à proposer des engagements dans ce secteur qui a fait l’objet de très peu d’offres lors du cycle de l’Uruguay.

Similaires, les propositions américaine et canadienne, mettent l’accent sur l’intérêt d’une libéralisation plus poussée des services environnementaux afin de garantir une meilleure protection de l’environnement parallèlement au développement économique de ce secteur. Ces deux membres recommandent d’accroître la libéralisation des services environnementaux selon la classification existante, et celle des services qui ont un lien économique avec les services environnementaux, classés dans d’autres catégories (« cluster »).

L’Union européenne, pour sa part, s’est montrée plus ambitieuse, présentant sa propre classification des services environnementaux et son propre « cluster », comportant davantage de services que l’actuelle classification.

Présentées de façon générales, les propositions de l’Union européenne, du Japon et du Canada rappellent que dans ce secteur, déjà largement libéralisé lors du Cycle de l’Uruguay, il reste encore des services de restauration, d’agence de voyage ou de guide touristique faisant l’objet de limitations. Il est recommandé que les limitations non spécifiées ou non justifiées soient éliminées. Les Etats Unis pour leur part centrent leurs demandes sur les services d’hôtellerie, réclamant que tous les membres sans exception souscrivent une offre, et renforcent la transparence des pratique dans ce secteur. Ils proposent en outre de réserver un traitement spécifique au service d’organisation de conventions internationales.

Les Etats-Unis ont récemment fait des propositions allant clairement dans le sens de la libéralisation du commerce dans les services financiers en supprimant les restrictions sur la nature de la présence commerciale autorisée (filiale, branche, joint-venture), les restrictions quantitatives à la fourniture de services financiers (sous la forme de quotas fournisseurs, de monopole exclusif notamment) et les mesures discriminatoires à l’encontre des fournisseurs étrangers.

Le Canada a présenté une contribution visant à étendre et renforcer les engagements en matière d’accès au marché et de traitement national par l’intermédiaire d’une clarification des disciplines concernant la transparence (conçues en fonction des besoins particuliers du secteur financier) et à encourager la poursuite de la libéralisation pour permettre aux membres de mettre progressivement en œuvre leurs engagements.

Le Japon a fait des propositions traditionnelles portant sur des considérations de portée générale (restrictions sur le degré de participation du capital étranger, sur les types d’entités juridiques, sur la transparence des réglementations, ….).

La Norvège a, pour sa part, fait des propositions tendant à améliorer les engagements des membres en matière d’accès au marché et de traitement national. La nécessité d’intégrer dans les négociations la question des assurances liées au domaine maritime a été également mise en exergue.

L’Union européenne met en avant l’importance, dans le contexte du développement du commerce électronique, des prestations transfrontières et de la consommation à l’étranger, qui ont jusqu’à présent fait l’objet d’offres limitées. Elle souligne la complémentarité entre une libéralisation des services financiers et l’existence d’un cadre réglementaire adapté et efficace, notamment en matière prudentielle.

Alors que les Etats Unis ne mentionnent pas le transport dans leurs propositions, afin en particulier d’éviter la question du transport maritime et du transport aérien qu’ils ne souhaitent pas traiter à l’OMC, le Japon, l’Union européenne, Hong Kong-Chine et la Norvège ont présenté des propositions dans ce secteur.

En transport maritime, tous ces Membres proposent de reprendre les négociations sur la base des derniers travaux réalisés par le groupe de négociation tels qu’ils se présentaient en 1996, avant que les négociations ne soient suspendues. La Norvège, très allante, insiste aussi sur la nécessité de réduire ou de supprimer les dérogations à la clause de la nation la plus favorisée et souhaite encadrer la possibilité d’en prendre de nouvelles. Hong Kong – Chine, met en outre, l’accent sur la prise en compte des services de transports multimodaux.

L’Union européenne, le Japon et la Norvège appellent de leur vœux de plus larges engagements sur les trois services relatifs au transport aérien actuellement inclus dans le champ de l’accord, c’est à dire la vente et la commercialisation, les systèmes informatisés de réservation et la maintenance des aéronefs. Seules l’Union européenne et la Norvège semblent vouloir aller au delà par l’intégration dans le champ de l’AGCS de nouveaux services liés au transport aérien.

En transport terrestre, le Japon considère que les actuelles limitations des membres dans le transport routier, ferroviaire et fluvial sont trop importantes et doivent être réduites afin de faciliter les échanges pour les services de transport eux mêmes, les services de distribution et pour les fabricants qui développent leur activité à l’étranger, tandis que l’Union européenne a limité sa proposition à quelques secteurs et modes précis (transport international routier, réparation et maintenance et location de véhicules commerciaux avec chauffeur).

Les Etats-Unis ont fait des propositions qui posent un certain nombre d’interrogations concernant les restrictions relatives à l’accès au marché et au traitement national d’une part et les obstacles portant plus spécifiquement sur l’aspect réglementaire d’autre part. La proposition de classification, à la fois trop abstraite et trop détaillée, n’apparaît pas appropriée au secteur de l’énergie et s’oppose à une classification des services énergétiques identifiant les services spécifiques liés à l’électricité, au gaz, au charbon, au pétrole, aux énergies renouvelables, classification qui a notre préférence.

Le Canada a fait part de réflexions préliminaires sur les seuls services relatifs au pétrole et au gaz sur la base d’un meilleur accès au marché dans ce secteur. La libéralisation de ces services ne signifie cependant pas la recherche d’une déréglementation : ils demeurent soumis à des règlements clairement définis transparents et équitables, les négociations ne devant pas toucher, par ailleurs, à la question de la propriété des ressources. Le Canada considère en outre que la classification doit répondre à une logique liée à la réalité juridique découlant de la réglementation de services de même nature et non selon le domaine de spécialisation.

La Norvège a fait des propositions visant à aller au-delà des instruments classiques de libéralisation pour s’étendre à des principes pro-compétitifs et introduire plus de transparence et de concurrence dans les cadres réglementaires existants, la question de la propriété des ressources ne devant pas être incluse dans le contenu des négociations. La proposition de classification présente les mêmes caractéristiques que la proposition de classification présentée par les Etats-Unis.

Les propositions de l’Union européenne mettent l’accent sur la nécessité de poursuivre le travail engagé en matière de classification des services énergétiques et préconisent une libéralisation par les Membres qui tienne compte des importantes exigences réglementaires de ce secteur, notamment pour garantir la sécurité des approvisionnements et la protection de l’environnement, ainsi que des spécificités du nucléaire.

Considérant que seule une approche horizontale par opposition à une approche sectorielle, saurait résumer leurs priorités dans la perspective des négociations en cours, Hong Kong – Chine propose de prendre en considération un ensemble de services sous l’appellation de « services logistiques et services en relation avec les services logistiques ». La logistique représenterait 20% des coûts de la production mondiale et à ce titre mérite une attention particulière notamment pour assurer la cohérence des engagements souscrits de façon sectorielle.

Jusqu’à présent, l’Union européenne a, dans ses propositions, choisi de ne pas entrer dans un débat trop approfondi sur le mode 4. La France souhaite pour sa part une analyse détaillée, sous un angle communautaire, des points identifiés dans les récentes propositions des autres membres de l’OMC.

Les Etats-Unis ont fait des propositions minimalistes portant notamment sur l’accès à l’information et une meilleure transparence des procédures afin de permettre une amélioration des mesures visant les personnes désireuses d’effectuer à titre temporaire une prestation de service dans un pays étranger.

L’Inde a déposé une contribution extrêmement détaillée comportant des propositions d’amélioration couvrant toutes les entraves potentielles au mouvement temporaire de personnes pour tous les types de personnels. La position très offensive de l’Inde rencontre, sur certains points, les revendications des industries de services européennes également désireuses de faciliter le déplacement temporaire de leurs salariés.

Dans une communication récente, l’Union européenne met l’accent sur la nécessité d’aborder les thèmes de la transparence, de la clarification des définitions utilisées dans les engagements ainsi que des critères employés dans les tests de vérification de la situation de l’emploi.