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Direction générale du Commerce de la COMMISSION EUROPEENNE

Direction Générale -  OMC, OCDE, questions commerciales ayant trait à l'agriculture et aux pêcheries ;  politique de crédit à l'exportation, politiques commerciales multilatérales et questions de l'OMC et de l'OCDE

• Nouveau cycle de l'OMC - Stratégie après Seattle

• Amélioration du fonctionnement de l'OMC

Direction Générale -  OMC, OCDE, questions commerciales ayant trait à l'agriculture et aux pêcheries ;  politique de crédit à l'exportation, politiques commerciales multilatérale et questions de l'OMC et de l'OCDE

Bruxelles, 25 janvier 2000 I.G.1 D(00) NOTE A L'ATTENTION DU SUJET 133 DU COMITÉ : Amélioration du fonctionnement de l'OMC : suggestions de mode de progression ORIGINE : Direction Générale du Commerce ; I. Garcia Bercero OBJECTIF : à débattre

 EC Communication au Conseil Général

Amélioration du fonctionnement de l'OMC : suggestions de méthode de progression

Introduction

L'an dernier, la CE a présenté un certain nombre d'initiative destinées à apporter des améliorations institutionnelles à l'OMC. L'échec de la Conférence ministérielle de Seattle a soulevé aussi de nouvelles questions sur le besoin d'apporter un meilleur équilibre entre l'efficacité et la transparence des procédures de l'OMC. l'OMC est et restera un organisme où les gouvernements assument librement des obligations qui les engagent juridiquement et qui est soumis à un mécanisme efficace de règlement des litiges.

En même temps, on voit bien que les membres du de l'OMC sont beaucoup plus variés et que les questions abordées deviennent toujours plus complexes et provoquent des répercussions politiques plus larges que jamais. Pour gérer efficacement l'OMC il faut établir soigneusement l'équilibre entre l'efficacité et la transparence - étant entendu que cette dernière comme comporte une dimension tant intérieure qu'extérieure.

Dans la présente communication, La CE souhaite présenter en premier lieu un certain nombre de propositions concrètes pour améliorer le fonctionnement du système de l'OMC. Par ces propositions, elle cherche à tirer quelques leçons des réunions ministérielles passées et traiter aussi la question de la transparence extérieure qui a fait l'objet des discussions en cours au Conseil Général. A notre avis, on pourrait mettre en œuvre à bref délai des améliorations dans ces domaines et, en tout cas, avant la prochaine réunion ministérielle de l'OMC.

La seconde partie de cette communication présente brièvement les questions institutionnelles qui exigent un examen plus approfondi par les membres de l'OMC. A ce propos, on suggère qu'un processus de réflexion pourrait être facilité par la constitution d'un Groupe de personnalités éminentes par le Directeur Général. Ce groupe pourrait être mandaté pour analyser un certain nombre de questions institutionnelles et de présenter des options de recommandations à étudier par les membres de l'OMC. Ces questions constitutionnelles pourraient être examinées dans le contexte du nouveau cycle de négociations commerciales ou parallèlement à celles-ci mais ne devraient pas retarder le lancement de ce cycle. Cette mesure détient la priorité absolue pour le système commercial.

I.   Action rapide d'amélioration du fonctionnement de l'OMC et accroître la transparence intérieure et extérieure

Un certain nombre de mesures pourraient être prises rapidement pour améliorer le fonctionnement de l'OMC et accroître la transparence. Elles pourraient comprendre des perfectionnements de la préparation et de l'organisation des réunions ministérielles de l'OMC, le soutien à la participation des pays en voie de développement aux négociations, la simplification des méthodes de travail de l'OMC ainsi que les exigences de notification et de transparence extérieure accrue et de délibérations avec la société civile.  Des progrès dans chacun de ces domaines renforceraient l'OMC et faciliteraient le lancement d'un nouveau cycle de négociations commerciales. On pourrait aussi réaliser des progrès sans apporter de changements aux règlements et procédures existants de l'OMC. A ce propos, la CE souhaite présenter les propositions spécifiques suivantes au plus ample examen du Conseil Général de l'OMC :

---- Améliorations de la préparation et de l'organisation des réunions ministérielles de l'OMC : on pourrait prendre un certain nombre de mesures qui, pour une large part, correspondent à l'usage antérieur du GATT et de l'OMC :

I) Tant dans la procédure préparatoire que dans la réunion ministérielle proprement dite, il faut combiner adéquatement les procédures non-officielles et les réunions ouvertes. Les réunions non-officielles doivent représenter largement l'éventail des membres de l'OMC à différents niveaux de développement et refléter l'ampleur des opinions substantielles sur la question au débat. Ces réunions doivent être suivies systématiquement de réunions ouvertes où sera établi un compte rendu des progrès effectués et tous les membres devront avoir l'occasion d'exprimer leurs opinions.

II) Il doit y avoir une nette démarcation nette entre le rôle du pays d'accueil et celui du Directeur Général. Le rôle du pays d'accueil doit être limité à la présidence de la séance plénière tandis que toutes les autres procédures doivent être prises en  charge par le Directeur général assisté par son Directeur général délégué.

III) La structure des négociations doit être fixée avant la réunion ministérielle et leur calendrier doit comporter suffisamment de temps pour la négociation effective des textes. Les présidences des groupes de travail doivent aussi être identifiées assez à l'avance pour permettre une préparation adéquate. S'il convient, les séances au niveau des hauts fonctionnaires doivent se tenir avant le début de la réunion ministérielle.

--- Priorité accrue au sein de l'assistance technique de l'OMC pour soutenir la participation des pays en voie de développement aux négociations, en particulier aux LLDC (pays les moins avancés) : Le réexamen envisagé de l'assistance technique de l'OMC doit conférer la priorité à cette question. A part la question de former les négociateurs des pays les moins avancés, une démarche particulièrement prometteuse consiste à organiser des séminaires régionaux sur les nouvelles questions à débattre lors des négociations. La CE y présenterait des idées supplémentaires sur le mode de traitement de différents aspects de cette question dans le cadre des débats en cours sur la façon de renforcer l'assistance technique de l'OMC.

--- Simplification des méthodes de travail de l'OMC et besoins de notification : Le Directeur Général doit être requis de présenter des propositions spécifiques afin de : a) simplifier et rationaliser les besoins de notification existants. b) Simplifier les méthodes de travail des comités de l'OMC et des conseils, par exemple en utilisant plus de procédures écrites. C) Renforcer le rôle du Conseil général en tant que forum de dialogue sur les lignes de conduite et maintenir un contrôle général des activités de l'OMC. Les améliorations à apporter dans ces domaines doivent aboutir à l'administration des accords OMC existants d'une manière exigeant moins de ressources des délégations, y compris à réduire le nombre des réunions de l'OMC. Cela serait aussi particulièrement important dans la perspective du lancement d'un nouveau cycle de négociations commerciales.

--- Transparence extérieure accrue et délibérations avec la société civile.

Dès 1998, la CE a présenté des propositions de levée des restrictions des documents de l'OMC et a demandé que l'on révise les principes directeurs existants de l'OMC pour renforcer les procédures à délibérer avec les ONG. Depuis lors, on a considérablement débattu ce genre de questions au Conseil général et l'OMC a pris un certain nombre d'initiatives pour accroître les délibérations avec la société civile.

En se prenant pour bases les propositions présentées jusqu'ici, la CE préconise les démarches suivantes  pour accroître la transparence extérieure et renforcer les délibérations avec les ONG.

Supprimer immédiatement les restrictions de la plupart des documents de l'OMC. A quelques exceptions près, on doit pouvoir assurer la dérestriction immédiate des documents de travail, des documents de référence du secrétariat, des procès-verbaux des réunions, des ordres du jour et des rapports de commissions.

Instituer un système d'accréditation officielle des ONG. A ce sujet, on doit étudier différents systèmes d'accréditation en tenant compte de l'expérience acquise dans d'autres organismes internationaux.

Renforcer les contacts et l'échange d'informations entre le secrétariat de l'OMC et les ONG accréditées,  dans l'esprit des initiatives existantes.

Assurer une organisation plus régulière de colloques et d'autres modes de dialogue non-officiel avec la société civile sur un plus large éventails de questions de l'OMC.

Renforcer le budget du secrétariat de l'OMC  pour l'information du public et les relations avec la société civile.

Tenir une réunion annuelle de l'OMC. Elle aurait pour objet de présenter et de débattre un rapport sur ses activités. Comme il a déjà été envisagé à la rubrique G du TPRM, ce rapport pourrait mettre en évidence les questions de principe importantes concernant le système commercial, ce qui pourrait apporter un axe pour la discussion. On pourrait encourager les membres de l'OMC à inclure des parlementaires dans leurs délégations. Des tables rondes pourraient être organisées avec la participation de directeurs d'autres organismes internationaux. On pourrait aussi organiser un colloque avec des ONG. Toutes ces mesures ne renforceraient pas seulement la transparence mais accroîtraient aussi la pertinence des principes du Conseil Général.

Tenir une réunion annuelle de parlementaires des pays membres de l'OMC que l'on pourrait organiser à la suite de la réunion annuelle ouverte de l'OMC.

A titre bénévole, des réunions du TPRM pourraient aussi être ouvertes à des parlementaires et des ONG du pays à l'étude. Cela rehausserait l'intérêt du public pour l'exercice du TPRM et fournirait aux parties prenantes une occasion d'être mieux averties des préoccupations d'autres pays quant aux politiques commerciales suivies par le pays à l'étude.

II. Mesures supplémentaires pour améliorer le fonctionnement du système de l'OMC

Sept ans après la conclusion des négociations du cycle de l' Uruguay, il semble approprié d'amorcer un processus de réflexion sur les réformes possibles du fonctionnement du système de l'OMC. La CE considère que d'une façon générale, l'OMC accomplit son mandat d'une façon satisfaisante en général. Néanmoins, il existe des motifs valables pour envisager sérieusement des améliorations institutionnelles. Les défis que pose le processus de mondialisation rendent impératif que toutes les institutions adaptent leur fonctionnement à la complexité croissante des questions relevant de leur mandat. En même temps, comme l'OMC devient un organisme pratiquement universel, il faut réexaminer comment assurer tant son efficacité que sa transparence de manière à assurer la participation de tous ses membres. En outre, tous ces changements ont lieu dans un contexte politique où les questions commerciales concernent toujours plus l'intérêt du public.

La CE considère que pour renforcer l'OMC il faut renforcer un certain nombre de questions institutionnelles doivent être débattues et examinées par les membres de l'OMC. On trouvera ci-après une liste préliminaire de questions pouvant être examinées dans le contexte d'une discussion sur des améliorations institutionnelles éventuelles de l'OMC. Cette liste n'est pas destinée à l'exhaustivité car les membres de la CE et de l'OMC peuvent fort bien vouloir examiner des questions supplémentaires ; elle n'est pas conçue non plus pour avances des propositions spécifiques. En fait, sur beaucoup des questions qu'elle énonce, nos opinions continuent d'évoluer et bénéficieraient clairement d'un examen et d'un échange de vues multilatéraux. Avec ces mises en garde, nous suggérons qu'il serait bon de réexaminer les questions institutionnelles suivantes à l'OMC :

--- Moyens d'améliorer la prise de décisions : les procédures fondamentales de prise de décisions, telles qu'instituées par l'article IX de la convention de l'OMC semblent valables compte tenu de l'impact des décisions de l'OMC sur les droits et les obligations de ses membres. Nous n'avons donc pas l'intention de suggérer des changements des principes fondamentaux de consensus de l'OMC. Toutefois, nous devons encore réfléchir aux meilleures procédures de délibération pour promouvoir le consensus de façon transparente et participative tout en assurant l'efficacité. Il pourrait être utile d'analyser les différents types de décisions prises à l'OMC pour étudier les améliorations éventuelles des pratiques actuelles.

--- Etablissement d'un groupe consultatif : à la différence d'autres organismes, l'OMC n'a pas de comité exécutif ayant le pouvoir d'adopter les décisions sur un nombre déterminé de questions. Etant donné la nature des décisions de l'OMC, il peut être difficile d'envisager l'institution d'un comité consultatif de ce genre. On pourrait étudier néanmoins la possibilité de constituer un groupe représentatif d'une façon générale des membres de l'OMC, lequel n'aurait pas de pouvoirs de prise de décisions mais pourrait conseiller le Directeur Général et, s'il convient, présenter des recommandations au Conseil Général. Un organisme du même genre (le CG 18) a été en fonction entre 1975 et 1988. Un groupe consultatif pourrait contribuer à assurer une plus forte participation des fonctionnaires supérieurs basés à la capitale à la gestion de l'OMC et à la promotion d'un plus grand sens de l'orientation aux activités de l'OMC. De même, ce groupe ne se substituerait pas aux procédures non-officielles destinées à faciliter le consensus, particulièrement dans un contexte d'une négociation.

  --- Rationalisation et simplification de la structure des conseils et des comités de l'OMC : la structure du conseil et du comité de l'OMC est complexe. On peut se demander si les raisons qui ont conduit à la constitution de trois conseils de l'OMC (marchandises, services et TRIPS) restent valables. Il convient de noter qu'en pratique les conseils sur les services et les TRIPS remplissent des fonctions techniques essentiellement semblables à celles des comités chargés de l'administration d'autres accords, tandis que le conseil des marchandises est devenu une simple strate supplémentaire inutile pour les rapports destinés au Conseil Général.  Il en découle une redondance de débats à divers niveaux et le Conseil Général n'a pas réussi à remplir sa fonction de forum de dialogue sur les lignes de conduite ou à gérer l'organisation de façon cohérente. En outre, la constitution d'un comité séparé pour l'administration de presque tous les accords distincts de l'OMC impose une très lourde charge à toutes les délégations, surtout celles des pays en voie de développement. Alors que l'on peut y apporter quelque progrès en améliorant les méthodes de travail, il serait extrêmement bénéfique de rationaliser la structure existante des comités de l'OMC, y compris, dans la mesure du possible, en fusionnant les comités en place selon des principes fonctionnels plutôt que par des accords. Néanmoins ces modifications impliqueraient que l'on amende les accords existants de l'OMC et ne pourraient donc être envisagées que dans le cadre d'un nouveau cycle de négociations commerciales..

--- Réexaminer le rôle du Directeur Général afin de renforcer sa capacité à diriger l'OMC et la procédure de négociation.

--- Constitution d'une assemblée parlementaire de l'OMC : dans le cadre des propositions d'améliorations institutionnelles immédiats, la CE a présenté un certain nombre de suggestions pour renforcer le dialogue avec la société civile et une proposition de tenir une réunion annuelle de parlementaires des pays membres de l'OMC. Une plus large participation des parlements nationaux aux activités de l'OMC jouerait un rôle important en favorisant une meilleure compréhension et un meilleur appui du public au système multilatéral de commerce. A ce sujet, il faut tenir compte de l'institution d'une assemblée parlementaire consultative de l'OMC. Cette assemblée fournirait un précieux forum de dialogue interparlementaire sur les principaux sujets discutés à l'OMC. Bien entendu, toutes les résolutions qui seraient adoptées par cette assemblée n'auraient qu'une valeur consultative.

--- Coopération accrue entre l'OMC et les autres organismes internationaux : l'OMC a établi d'étroites relations de travail avec un certain nombre d'organismes internationaux. Il serait profitable de revoir la coopération existante afin de tenir compte du champ des futures améliorations. On pourrait fonder cette révision sur l'analyse de différents domaines où la coopération pourrait encore être développée, c'est-à-dire l'assistance technique dans les domaines liés au commerce, analyse conjointe de questions transsectorielles concernant les mandats de différents organismes et promotion de la cohérence globale dans le travail de plusieurs organismes.

Pour faciliter un dialogue sur ces questions institutionnelles et sur d'autres, la CE considère qu'il serait fructueux de constituer un groupe de personnalités éminentes. Sur la base d'un mandat à mettre au point, ce groupe serait prié d'étudier toutes les améliorations institutionnelles éventuelles de l'OMC et de présenter des options ou des recommandations à examiner par les membres de l'OMC. La composition de ce groupe serait déterminée par le Directeur Général ; il doit comprendre des personnes dotées d'une vaste expérience des questions de l'OMC et être représentatif de la palette des membres de l'OMC. Ce groupe doit demander des contributions à des membres de l'OMC, des parlementaires, des organismes de la société civile et des universitaires mais ne présenterait des recommandations que sous sa propre responsabilité. Néanmoins, toute décision d'apporter des changements aux dispositions institutionnelles actuelles de l'OMC ne pourrait résulter que d'une procédure de discussion et de décision intergouvernementale. Le rapport de l'EPG ne serait conçu que comme contribution pour faciliter cette procédure d'étude intergouvernementale. La discussion intergouvernementale sur les améliorations institutionnelles de l'OMC pourrait faire partie de l'ordre du jour d'un nouveau cycle de négociations commerciales ou être examinée parallèlement au cycle. Toutefois, la présentation d'un rapport par l'EPG ne serait pas considérée comme une condition préalable à l'engagement de discussion à l'échelle intergouvernementale.

La CE est impatiente de discuter de ces idées, avec ses partenaires de l'OMC,  y compris le mandat éventuel d'un groupe de ce genre.

Gérard Louthe