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Direction générale du Commerce de la COMMISSION EUROPEENNE

Direction Générale -  OMC, OCDE, questions commerciales ayant trait à l'agriculture et aux pêcheries ;  politique de crédit à l'exportation, politiques commerciales multilatérales et questions de l'OMC et de l'OCDE

• Nouveau cycle de l'OMC - Stratégie après Seattle

• Amélioration du fonctionnement de l'OMC

Bruxelles, 25 Janvier 2000 I.G.1/JC D(2000)

Note à l'attention du comité 133, sujet : Nouveau cycle de l'OMC - Méthode de progression

Objectif : la note ci-jointe expose une stratégie éventuelle après Seattle pour la CE, à débattre par les membres. Origine : Direction générale pour le commerce (J Clarke tél. 90164 ; K Falkenberg 92220)

Note à débattre par le comité 133 (Membres à part entière)

Nouveau cycle de l'OMC - Stratégie après Seattle

Introduction : la présente note suggère que le comité applique une stratégie active visant à conserver l'élan acquis et à constituer une base d'appui pour lancer dès que possible un cycle commercial d'ensemble. Tout d'abord, cette note expose  pourquoi Seattle n'a pas apporté le résultat que nous en espérions et signale les leçons que l'on pourrait en tirer.  Par exemple, il semble clair que les opinions divergentes de plusieurs pays en voie de développement d'une part et de notre société civile de l'autre ont été sous-estimées.  Ensuite, cette note indique la façon dont nous pourrions chercher à lancer un nouveau cycle et progresser dans d'autres parties du programme de l'OMC. Les suggestions qui suivent ne constituent qu'une réflexion initiale de la part des services de la Commission. Il faudra plus de temps et de discussions avec nos partenaires commerciaux pour obtenir un tableau complet des perspectives et du calendrier de lancement d'un nouveau cycle de négociations. Nous devons aussi tenir compte de l'avis du Parlement Européen, du monde des affaires et de la société civile.

Raisons de l'échec de la conférence de Seattle

C'est  pour plusieurs raisons que Seattle n'a pas réussi à lancer un cycle. L'une est que le terrain n'avait pas été convenablement préparé à Genève lors de la période destinée à cela.  Des retards apportés à la désignation d'un directeur général et une concentration excessive sur l'ordre du jour intégré à l'exclusion pratique des autres sujets ont empêché de faire connaître correctement tous les problèmes. Aucun mécanisme de prise en compte de l'ensemble des sujets ou de constitution d'un consensus global n'a été mis au point. L'organisation du travail à Genève a aussi été déficiente.

En conséquence, des avis divergents se sont maintenus jusqu'à et lors de Seattle. Elles comprenaient des désaccords sur des problèmes tels que l'exécution, les textiles et les vêtements, la lutte contre le dumping, les TRIPS (droits de propriété liés au commerce), l'accès au marché des TRIMS (protection des investissements et accès aux marchés publics), l'inclusion des législations du travail, les investissements et la concurrence, dans l'agriculture, les tentatives faites par certains partenaires de faire accepter un texte comme condition préalable à l'acceptation de textes sur d'autres sujets ainsi que le manque de clarté sur la façon de traiter les problèmes concernant le grand public, tels que le rapport entre les règlements commerciaux et l'environnement ainsi que les principes de sécurité des consommateurs.

Le manque de temps suffisant pour négocier sérieusement, les difficultés de direction et d'organisation de la conférence ainsi que l'exclusion des discussions de nombreux pays en voie de développement ont rendu difficile l'aplanissement de ces divergences. Il ne s'est pas tenu de véritables négociations où nous aurions pu examiner un ensemble complet de questions et trouver un consensus. Il est difficile de savoir si, avec plus de temps, on aurait pu parvenir à un accord. De fait, certains membres de l'OMC sont convaincus que ç'aurait été possible. A Seattle, nous nous sommes retrouvés face une situation où aucun accord ne pouvait être réalisé sur un problème quelconque, la réunion ministérielle a donc été "suspendue" (bien entendu, rigoureusement parlant, elle est officiellement achevée) et les textes résultants sont formellement nuls et non avenus.

Leçons à tirer de Seattle

a) Questions procédurières et institutionnelles

Il faut tirer de Seattle un certain nombre de leçons qui doivent influer sur notre démarche ces prochains mois. D'abord, quant aux procédures, l'OMC doit travailler d'une façon plus globale et transparente vis-à-vis de tous les membres et améliorer la communication destinée au monde extérieur. Il faut aussi organiser le travail plus efficacement. On peut sans doute améliorer à court terme les méthodes de travail, particulièrement en préparant et en gérant les réunions ministérielles où une transparence et une efficacité accrues, ainsi que des moyens d'assurer une plus large participation des pays en voie de développement semblent justifiés. A plus long terme, il peut falloir que nous examinions des options d'améliorations plus vastes du système. Toutefois, nous ne devons pas tirer de conclusions trop hâtives, ni laisser la "réforme institutionnelle" porter atteinte à l'objectif de lancement d'un cycle. Il ne faut pas non plus faire du système de l'OMC le bouc émissaire de cet échec afin de combler les lacunes sur le fond des négociations.

La Commission a présenté un document séparé où elle expose des options d'améliorations procédurières et institutionnelles de l'OMC.

b) Questions de substance

La deuxième conclusion, fondamentale, que l'on peut tirer de Seattle concerne la substance des discussions. Malgré la persistance de différends sur plusieurs sujets de l'ordre du jour des négociations, il serait erroné de conclure que l'on n'aurait pas pu les aplanir et rapprocher les positions si l'on avait fait de meilleures préparatifs à Genève, prévu plus de temps à Seattle et agi avec plus de souplesse en général. On doit donc pouvoir les aplanir par la suite.

En ce qui concerne l'ordre du jour de la CE, il convient de rappeler qu'un vaste éventail de pays, tant développés qu'en voie de développement, se sont unis à la CE pour prôner une démarche globale et que l'on ne peut donc pas prétendre que l'ambition excessive de la CE (ou la position de la CE à elle seule), ait été la cause première de l'échec de Seattle. Beaucoup de pays en développement ont aussi reconnu les avantages des propositions faites par la CE et d'autres "amis" sur l'exécution, l'accès au marchés et les règlements, toutes lesquelles ont témoigné une authentique volonté de notre part de prendre des décisions qui, malgré nos propres difficultés intérieures, auraient pris en charge de vraies préoccupations des pays en voie de développement. Les pays les moins avancés auraient aussi pu bénéficier substantiellement de la proposition de la CE, appuyée uniquement par le Japon jusqu'ici, d'affranchir essentiellement tous leurs produits de droits de douane et de quotas.

Avant et après Seattle, la CE et les autres partisans d'un cycle global avaient aussi signalé leur disposition à étudier les propositions visant à rendre plus aisément acceptables les questions telles que les investissements, la concurrence et l'environnement. Au sujet de l'agriculture sont apparues des idées qui, un peu plus élaborées, auraient pu fournir une base de négociations dans un ensemble global de résultats.

Persistance du bien-fondé des arguments en faveur d'un cycle

A la lumière de ce qui précède, la Communauté doit confirmer son attachement au cycle à large base que préconisait une vaste groupe de pays avant et lors de Seattle, sous réserve qu'il englobe toujours les questions importantes pour tous les membres de l'OMC. Les principales justifications d'un vaste ordre du jour restent valables. Tant les pays développés qu'en voie de développement cherchent à améliorer l'accès aux marchés de leurs produits et services afin d'améliorer leur croissance économique. Il est apparu évident à Seattle que seule une démarche exhaustive, englobant tous les secteurs peut permettre à tous les membres d'exploiter leurs avantages relatifs et accroître ainsi leur commerce.

L'OMC a besoin aussi d'actualiser ses règlements pour répondre aux effets de la mondialisation, afin que nos négociants et investisseurs bénéficient d'un cadre prévisible, transparent et exempt de discriminations où ils puissent prendre leurs décisions économiques et faire concurrence. Les règles fondamentales des investissements et de la concurrence font forcément partie d'un tel ordre du jour et contribueront à créer ce climat. Un vaste groupe d' "amis" restent fermement partisans d'un nouveau cycle pour englober de ces questions dans une négociation et il est regrettable que l'on n'ait pas pu lancer de négociations sur deux sujets d'une telle importance systémique et qui présentent de l'intérêt pour des sociétés du monde entier. De même, il est regrettable de ne pas avoir pu entamer de négociations soit pour faciliter le commerce, soit sur les améliorations des règlements dans des domaines tels que la défense du commerce ou les barrières techniques qui s'y opposent, lesquelles contribueraient toutes à instaurer des conditions plus prévisibles d'accès au marché et à laisser circuler plus librement les marchandises.

Seattle a aussi vivement souligné le besoin de mieux intégrer les pays en voie de développement dans le réseau commercial en améliorant l'accès au marché, en améliorant le traitement spécial et différentiel, en coordonnant mieux l'augmentation des moyens de production et de jouer un rôle plus actif au sein des mécanismes de l'OMC. Un nouveau cycle permettra de prendre en charge globalement l'ordre du jour commercial des pays en voie de développement, y compris les questions les plus délicates.

Enfin, nos sociétés civiles se préoccupent toujours de l'influence potentielle du système commercial sur l'environnement, sur le développement durable ainsi que la santé et la sécurité des consommateurs et recherchent des réponses qui ménagent à la fois le système commercial et ces responsabilités sociales. Néanmoins, nous reconnaissons que la position de la CE sur certaines de ces questions n'a guère trouvé de renfort jusqu'ici et que l'on nourrit toujours de vifs soupçons dans les pays en voie de développement sur les mobiles et conséquences véritables des propositions  avancées par le Communauté pour répondre aux préoccupations de la société civile. Nous devrons tenir compte de cette situation quand nous réexaminerons notre position dans ce domaine comme dans d'autres ces prochains mois. Nos objectifs fondamentaux restent valables mais nous devrons examiner les options disponibles pour les atteindre, afin d'assurer que toute clarification supplémentaire des règlements résolvent une équation très complexe : satisfaire à des préoccupations sociales et éthiques légitimes tout en apportant une plus grande sécurité légale à tous les membres et à leurs entreprises, en respectant les principes fondamentaux de l'OMC et en empêchant la discrimination injustifiée ou les restrictions déguisées du commerce.

La méthode de progression : préparation du lancement d'un nouveau cycle

Sur le plan pratique, que devons-nous faire maintenant ?

Bien entendu la Communauté a déjà convenu d'une démarche sous forme des conclusions du Conseil datées du 26 octobre 1999 et celui-ci a confirmé à Seattle le 3 décembre que les éléments de la démarche globale tels qu'ils figurent dans ces conclusions doivent être maintenus.  En priorité absolue, nous devons continuer à promouvoir activement un nouveau cycle global et à préparer encore le terrain pour les négociations de lancement y compris, bien évidemment, avec les partisans d'un cycle tels que le Japon, avec les Etats-Unis mais aussi avec le Canada, l'Australie et les autres membres du groupe de Cairns, avec l'Inde, la Pakistan, la Malaisie, l'Egypte, le Brésil, L'Afrique du Sud et d'autres ainsi qu'avec nos associés des pays ACP. Avec tous nos partenaires, nous devons œuvrer à promouvoir et à élargir le camp des partisans du cycle. Dans le cadre de action, nous devons évidemment être prêts à adapter nos positions et leur présentation à la lumière des réactions d'autres pays et en tenant compte des discussions et des propositions faites à Seattle. Nous comptons sur les les autres membres de l'OMC pour revoir et adapter aussi leurs positions, y compris les Etats-Unis dont la position sur plusieurs questions d'importance cruciale pour les pays en voie de développement sera décisive pour relancer les perspectives d'un cycle.

Une campagne intensive de consultation, de réexamen et de constitution d'alliances avec nos partenaires nous permettra aussi de mieux préparer le terrain pour lancer des négociations dans des domaines tels que les investissements, la concurrence, les mesures facilitant le commerce, et l'écologie. Entre temps, la poursuite du travail d'analyse et de didactique dans ces domaines améliorerait la compréhension de ces problèmes et contribuerait à la recherche du bien commun. La base de travail préparatoire ultérieur serait le programme de travaux de préparation aux négociations commencées à la réunion ministérielle de l'OMC tenue en 1996, additionné du travail préparatoire lancé à la ministérielle de 1998, tous deux demeurant tant valides juridiquement que valables techniquement.

Poursuite du programme à court et long terme

Outre la remise en orbite pour réussir le lancement d'un nouveau cycle, nous devons faire des progrès sous tous les autres aspects du programme par un certain nombre d'actions à court et moyen terme. Notamment :

Les préoccupations des pays en voie de développement quant à l'exécution doivent être sérieusement pris en charge. Les débats, tant avant que lors de Seattle, montrent que ces préoccupations ne peuvent pas être ignorées ni sous-estimées. Outre ce que l'on peut faire à court terme pour atténuer les difficultés, nous devons être disposés, comme nous l'étions à Seattle, à lancer un programme de travaux au sein de l'OMC pour traiter les problèmes d'exécution non résolus. Le principe général veut que les problèmes ne pouvant pas être résolus par la réunion ministérielle suivante doivent être repris lors des négociations. La Commission prépare un document plus détaillé qui expose une démarche d'exécution à suivre au sein de l'OMC.

Deuxièmement, en ce qui concerne l'ordre du jour intégré, la Communauté doit participer de bonne foi aux négociations prévues, qui, en l'absence de tout nouveau mandat à Seattle commencera en vertu de l'article 20 de l'accord sur l'agriculture et de l'article XIX du GATS. Nous remarquons qu'en l'absence de décision à Seattle de lancer un nouveau cycle sous forme d'entreprise distincte, il ne reste aucun délai pour la conclusion de ces négociations.

Troisièmement, il reste quelques autres questions qui auraient dû être tranchées à Seattle et nécessitent d'être traitées maintenant. Celle qui est prioritaire est l'initiative d'accorder l'accès exempt de droits de douane et de quotas aux produits des pays les moins avancés. Des décisions doivent être prises aussi sur la la cohérence et l'augmentation des moyens de production ainsi que sur l'adoption des résultats de l'étude DSU. Il peut falloir aussi que nous devions réexaminer d'autres questions telles que l'expiration de certains articles de l'accord sur les subventions, les dispositions de non-violation des TRIPS, la prorogation du moratoire sur le commerce électronique et du programme de travail et l'expiration des périodes transitoires des TRIMS et de l'évaluation douanière. Sur ces deux derniers accords, la Communauté doit être prête à agir avec souplesse dans les cas où les pays en voie de développement ont rencontré des difficultés. La méthode de progression dans toutes ces questions a été exposé dans la note séparée 133 sur l'exécution.

Quatrièmement, la Communauté doit émettre des propositions sur l'amélioration du fonctionnement de l'OMC, comme il est dit ci-dessus, pour instaurer des conditions plus propices au lancement des négociations. Comme il a été signalé antérieurement, ces propositions doivent englober tant les améliorations à court terme des méthodes de travail et, à plus long terme, quelques réflexions à savoir s'il y a des arguments en faveur d'améliorations institutionnelles  plus substantielles.

Conclusion

En somme, la démarche prévue reflète l'intention de la Communauté de continuer à assurer une dynamique dirigeante au sein de l'OMC et à maintenir l'impulsion pour poursuivre la libéralisation et établir des règlements. Le travail ultérieur que nous envisageons garantira que les négociations futures soient affermies sur les bases les plus solides possible, que les questions soient parfaitement comprises, que les problèmes identifiés par les pays en voie de développement soient abordés convenablement et que le fonctionnement de l'OMC soit en voie de perfectionnement.

Il est difficile actuellement d'évaluer jusqu'à quel point et à quel rythme ces mesures nous conduirons au lancement officiel de négociations. Cependant nous croyons qu'il serait prématuré à ce stade de convoquer une conférence ministérielle supplémentaire. Il convient plutôt effectuer des consultations à l'échelon des  fonctionnaires supérieurs pour réexaminer la substance de l'ordre du jour des négociations et le reste du programme de travail de l'OMC ainsi que les perspectives de relance et le meilleur calendrier. Le programme de travail que nous envisageons et les consultations que nous tiendrons avec nos partenaires commerciaux doivent nous permettre, ces prochaines semaines et ces prochains mois, de nous faire une meilleure idée de ce qui est réalisable. Nous envisagerions ensuite un réexamen initial de la situation et de notre propre position à la réunion non-officielle des ministres du commerce de l'UE à Porto en mars.

John Clarke Direction Générale du commerce G1

Gérard Louthe