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Rapport - Sur l'ouverture et la Démocratie dans le commerce international.

Source: Parlement européen - Harlem Désir, député européen

Ci-joint le rapport tel qu'il sera soumis au vote en session plénière du Parlement européen (semaine du 22 au 25 octobre 2001).

Voir aussi: Résolution du Parlement européen sur l’ouverture et la démocratie dans le commerce international (2001/2093(INI)) Texte adopté le 25 octobre

1- Proposition de résolution

2- Exposé des motifs

Proposition de résolution

Résolution du Parlement européen sur l’Ouverture et la Démocratie dans le commerce international (2001/2093(INI))

Le Parlement européen,

– vu ses résolutions du 4 mai 1999 sur les relations commerciales multilatérales: Union européenne et pays en développement partenaire[1], du 18 novembre 1999 sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'approche de l'UE en vue du cycle du millénaire de l'OMC (COM (1999)331 - C5-0155/1999 - 1999/2149(COS))[2], du 15 décembre 1999 sur la troisième Conférence ministérielle de l'Organisation Mondiale du Commerce à Seattle[3] et du 13 mars 2001 sur les négociations conduites dans le cadre de l'OMC sur l'agenda incorporé[4],

- vu la décision de la Conférence des présidents du 26 octobre 2001 de créer un groupe parlementaire chargé d'organiser une assemblée parlementaire de l'OMC et le fait que différentes réunions préparatoires ont déjà eu lieu et qu'une autre aura lieu à Doha et que le groupe en question assure l'essentiel de la coordination de la réunion de Doha,

–  vu l'article 163 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission de l'industrie, du commerce extérieur, de la recherche et de l'énergie(A5‑0331/2001),

A. considérant que le commerce international a fortement contribué dans les pays qui en ont bénéficié à la création de richesses et d'emplois, mais que cette évolution n'a pas été uniforme, la part des pays les moins avancés régressant, de nombreux pays en développement subissant des droits de douane élevés à l'encontre de leurs exportations, des difficultés d'approvisionnement et ne disposant que de moyens limités dans les domaines de l'information et de la communication; constate que les parts de commerce mondial gagnées par les pays en développement se sont essentiellement concentrées dans quelques pays,

B. considérant qu'il y a lieu de renforcer un commerce mondial plus libre, mais également plus équitable et soutenable dans le cadre du système multilatéral et d'une OMC réformée, qu'un système fondé sur des règles constitue le seul moyen d'assurer de façon pacifique et juste que toutes les nations en bénéficient et que des règles et institutions internationales sont nécessaires pour traiter des relations entre le commerce et d'autres domaines comme l'environnement, la santé ou les normes sociales,

C. considérant que le système commercial multilatéral est basé sur les règles du GATT créé en 1947, dont le préambule affirme que les rapports dans le domaine commercial et économique «doivent être orientés vers le relèvement des niveaux de vie, la réalisation du plein emploi …», que l’accord affirme que «la réalisation de ces objectifs est spécialement urgente pour les parties contractantes peu développées», et que le préambule de l’accord de 1994 instituant l’OMC a ajouté que ces buts devaient être poursuivis «conformément à l'objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l'environnement…»,

D. considérant que la création de l’OMC suite à la conclusion du cycle de l’Uruguay en 1994 a marqué un changement profond du système commercial multilatéral en élargissant ses compétences à un large champ de nouveaux sujets et en renforçant les disciplines par la mise en place d’un mécanisme de sanctions effectives,

E. considérant qu'il faut absolument renforcer la participation des législateurs aux activités d'organisations internationales telles que l'OMC, ainsi que leur influence dans ce contexte,

F. considérant que la fonction principale de l’OMC est de fournir à ses membres un cadre institutionnel pour les pourparlers, les règlements de différends et les négociations sur les règles commerciales, tant au niveau bilatéral que multilatéral,

G. considérant que l’OMC est une organisation à caractère intergouvernementale entièrement dirigée par ses États membres en principe, mais qu’en fait une partie d’entre eux sont marginalisés en raison de modes de travail non inclusifs ou de l'absence ou de la faiblesse de leur représentation à Genève, laquelle découle notamment de l'insuffisance de l'assistance technique et du financement,

H. considérant que la mise en œuvre des accords de l’Uruguay a suscité de vives déceptions dans les pays en développement en raison des conditions respectives d’application des accords par les pays industrialisés et les PED, des coûts d’application de certains accords, et de la non participation de nombreux PED à l’élaboration des décisions dans l’OMC,

I. eu égard à la récente initiative du directeur général de l'OMC d'instaurer un groupe consultatif d'experts chargés d'élaborer des propositions de réforme,

J. considérant que les premières années de fonctionnement de l’OMC ont suscité d’importantes préoccupations au sein des opinions publiques, qui se sont exprimées à l’occasion de la conférence de Seattle mais aussi des Conseils européens de Nice et Göteborg ou du G7 de Gênes, au sujet de la prise en compte dans la politique commerciale de questions comme la protection de l’environnement, le respect du principe de précaution, le respect des normes sociales, l’accès aux médicaments pour les malades du SIDA dans les pays en développement, ou les limites à la logique de marchandisation et de brevetabilité en particulier des organismes vivants,

K. eu égard à la proposition du 11 juin 2001 du directeur général de l'OIT de créer une commission sur la dimension sociale de la mondialisation qui sera mise en place après décision finale de l'OIT en novembre 2001,

L. considérant qu'il y a lieu de clarifier certaines dispositions de l’accord relatif aux services afin de préciser que les règles de l'OMC ne portent pas atteinte au droit des États membres de réglementer les services d'intérêt général et d'intervenir dans ce domaine,

M. considérant que l'inquiétude de nombreux citoyens au sujet de l'OMC est le reflet de la crainte que ses règles ne permettent au commerce de l'emporter sur d'autres objectifs légitimes de politique publique et ne minent le processus démocratique lui-même,

N.eu égard à l'article 177 du traité instituant la Communauté européenne qui fait état de la solidarité avec les pays du Sud, ce qui signifie que l'Union européenne doit contribuer efficacement à la définition des contours d'une gouvernance pour le développement impliquant des réformes rapides des règles de l'OMC,

1. constate que le système commercial actuel traverse une crise de légitimité démocratique en raison notamment d'une participation inégale, d'une répartition non uniforme des bénéfices du commerce international, de l'ambiguïté de certaines de ses règles et de leur impact sur des questions non commerciales, d'un manque de transparence interne et externe et d'une faible intégration des parlements et de la société civile aux travaux de l'OMC ; demande une réforme de l'OMC ainsi que du système commercial international à l'effet de remédier à ces problèmes;

2. fait observer que l'OMC n'est pas la seule composante du système commercial mondial, est d'avis que les principes d'ouverture et de démocratie devraient s'appliquer pari passu aux accords commerciaux multilatéraux, régionaux et bilatéraux, et invite la Commission à observer ces principes dans toutes les négociations commerciales bilatérales et internationales;

légitimité, égale participation, transparence interne, renforcement des capacités

3. rappelle que la légitimité démocratique de l’OMC, organisation intergouvernementale, repose d’abord en principe sur l’égale participation aux décisions de tous les membres; constate cependant que 24 PED membres de l’OMC ne disposent pas d’une représentation permanente à son siège à Genève et que de nombreux autres ne disposent que de très petites délégations ne leur permettant pas de suivre l’ensemble des travaux qui les concernent; juge indispensable de remédier à cette marginalisation et d’assurer la participation effective de tous les membres au fonctionnement et à la prise de décision au sein de l'OMC;

4. constate également que nombre de négociations se déroulent au sein même de groupes restreints, dont sont exclus de fait les pays pauvres;

5. est préoccupé des difficultés que rencontrent les PMA non membres engagés dans des procédures d’adhésion et du niveau d’obligation qui est exigé d’eux, plus élevé que celui des pays déjà membres; demande à la Commission de relancer sa proposition de procédure d’adhésion accélérée (fast track),

6. demande à la Commission et aux Etats membres de l’UE de soutenir les efforts entrepris par les PED pour créer des représentations permanentes régionales communes auprès de l’OMC et à poursuivre les soutiens en ce sens aux pays ACP et à des centres de ressources telles que l’«Advisory center on WTO law»;

7. invite la Commission à mettre davantage l'accent, au sein des organisations internationales, et en particulier de l'OMC, sur les liens entre développement économique, réglementation du commerce et développement des compétences sociales au niveau de l'État et, dans ce contexte, à présenter au printemps 2002 au Parlement européen un rapport sur les liens entre les considérations relatives aux compétences sociales sous l'angle commercial et le commerce durable;

8. demande à la Commission de proposer, au nom de l'UE, la rationalisation de l'assistance technique dans le domaine commercial, la détermination des lacunes du point de vue des pays en développement, ainsi qu’un renforcement du budget de l'OMC sur la base d'une contribution proportionnée à la part de chacun dans le commerce international destiné à permettre à tous les membres de l'OMC de disposer d'une représentation équitable à Genève et à renforcer les ressources affectées à l'assistance technique aux pays en développement et en particulier aux PMA;

9. demande que dans l’attente d’une représentation permanente de tous les membres à Genève, le renforcement du système d’alerte préalable (early warning system) existant, permette aux pays non-résidents d’être informés suffisamment tôt que de nouvelles négociations ou décisions seront portées devant une instance pour pouvoir s’y préparer et que la programmation des réunions au sein de l’OMC permette à toutes les délégations, même les plus petites, d’y participer ou d’y être représentées; demande que l’ensemble des membres puissent disposer de compte-rendus rapides des réunions des instances (conseils, comités, groupes de travail, etc.) auxquelles ils n’ont pu participer et de toutes les informations leur permettant de suivre les travaux en cours dans les différents organes;

10.  demande que les dispositions du traitement spécial et différencié des accords commerciaux relatives à la promotion de certains intérêts précis des pays en développement et à la fourniture d'une assistance technique à ces pays soient rendues opérationnelles et efficaces;

11.  demande qu'un système d’alerte préalable (early warning system) permette aux pays non résidents d’être informés suffisamment tôt que de nouvelles négociations ou décisions seront portées devant une instance pour pouvoir s’y préparer; demande que l’ensemble des membres puissent disposer de compte rendus rapides des réunions des instances (conseils, comités, groupes de travail, etc.) auxquelles ils n’ont pu participer;

12.  demande à la Commission de veiller à ce que les programmes d’assistance technique et de renforcement des capacités dans le «Cadre Intégré», aident les PMA pas uniquement à appliquer les accords mais à être en mesure de mieux défendre leurs intérêts dans les négociations du point de vue de leur stratégie de développement et à peser sur la formulation des politiques commerciales; demande que le renforcement des capacités en matière d’analyse fasse l’objet d’un effort prioritaire avant l’entrée dans la substance des négociations d’un nouveau round;

13.  demande à la Commission de veiller au renforcement de la coordination entre les donateurs multilatéraux et bilatéraux, notamment les Etats membres de l’UE, dans l’assistance technique aux PED;

14.  souligne l'inégalité dans laquelle se trouve les pays membres au regard du mécanisme de sanction prévu par le système de règlement des différends; propose à cet égard que l'article 7 de l'accord sur le règlement des différends soit revu afin de promouvoir des systèmes de compensation financière en tant que solution à part entière;

15.  considère les propositions transmises par la Commission européenne le 26 juillet 2000 au Conseil Général de l’OMC en matière d’amélioration du fonctionnement et de transparence comme une première base à renforcer en vue de la 4^ème Conférence Ministérielle de novembre 2001;

16.  regarde le système de règlement des différends de l’OMC comme un élément particulièrement sensible du système commercial et des relations internationales ; est préoccupé par le nombre croissant de procédures et convaincu qu’on ne peut totalement remplacer les relations politiques entre pays par des relations judiciaires et invite les parties en litiges à essayer de trouver des solutions politiques et des compromis; propose à cet égard de réviser l’article 7 du mémorandum d’accord sur le règlement des différends pour favoriser les systèmes de compensation y compris sur des bases temporaires de préférence au recours aux sanctions;

17.  est inquiet d’une dérive jurisprudentielle, amenant les jugements de l’ORD et leur caractère de précédent dans l’interprétation des accords, à imposer de nouvelles obligations et règles non explicitement prévues dans les textes négociés par les Etats et ratifiés par les Parlements et à se substituer à la procédure normale d’élaboration des règles;

18.  demande que l’UE propose aux autres membres d’établir des règles claires sur les consultations informelles: celles-ci devraient être initiées par le président d’une instance de l’OMC ou son DG, l’ordre du jour et la liste des participants être communiqués à l’ensemble des membres, aucun pays ne devrait en être écarté s’il souhaite y participer, les résultats devraient faire l’objet d’un rapport formel aux organes compétents de l’OMC et être communiqués à l’ensemble des membres, ce qui améliorerait l'équilibre entre transparence et efficacité;

19.  se prononce en tout état de cause contre l’habitude, héritée du GATT, des négociations restreintes à la seule quadrilatérale (Etats Unis, Canada, Japon, UE) ou aux seules puissances commerciales, qui excluent la plupart des PED qui en sont réduits à accepter les résultats auxquels sont parvenus les pays industrialisés entre eux;

20.  souligne l'importance d'un système de protection intellectuelle qui favorise le transfert de technologie vers les pays en développement notamment dans le contexte de la société de la connaissance; est toutefois conscient des difficultés auxquelles se heurtent les pays en développement dans la mise en œuvre de l'accord ADPIC et invite de nouveau l'OMC et la Commission à renforcer l'assistance technique dans ce domaine; demande une clarification de l'accord ADPIC afin de renforcer les droits d'accès aux médicaments essentiels (licences obligatoires, importations parallèles) et appuie l'idée de promouvoir l'examen, au sein de l'OMC, de l'OMPI et de l'OMS, des liens entre l'accord ADPIC et les problèmes de protection de la santé publique; invite la Commission dans le cadre des évaluations en cours de cet accord à respecter sur sa compatibilité avec la convention sur la biodiversité et avec le protocole sur la biosécurité concernant notamment le patrimoine biologique des pays en développement et les savoir-faire traditionnels;

21.  est d’avis que les conditions spécifiques accordées aux PED pour la mise en œuvre de l’accord ADPIC ne sont pas suffisantes et invite les pays industrialisés à en accepter dans le nouveau cycle de négociations une révision approfondie afin qu’il tienne davantage compte de leurs besoins; est d’avis qu'un tel réexamen doit supprimer les obstacles au transfert de technologies vers les PED, interdire le dépôt de brevet pour des organismes vivants, et mettre les règles de l'accord en conformité avec la Convention de 1992 sur la Biodiversité et le protocole de Carthagène sur la Biosécurité comme le demande le «groupe Africain» au sein de l’OMC;

transparence externe et ouverture

22.  considère que la transparence dans l’élaboration et la conduite des politiques commerciales est une demande légitime de la société, des citoyens et des parlementaires;

23.  considère que le choix de tenir la 4^ème conférence ministérielle au Qatar ne donne pas un signal de volonté d’ouverture et de dialogue démocratique avec la société;

24.  souligne qu'au sein de l'OMC la publicité devrait être la règle, la vaste majorité des documents devant être accessibles et publiés sur le site de l'OMC et appuie la proposition de la Commission tendant à ce que les documents, les comptes rendus, les décisions fassent l'objet d'une publication;

25.  est d’avis que les réunions des instances de l’OMC devraient être ouvertes à des observateurs d’autres organisations multilatérales et d’ONG, selon des procédures d’accréditation du même type que celles mises en oeuvre dans d’autres organisations internationales; est d’avis que la communication vidéo électronique (webcasting) pourrait également être utilisée;

26.  est d’avis que les ONG devraient pouvoir transmettre des analyses et propositions écrites ou orales aux différents organes de l’OMC selon des modalités à définir pour chacun (Conseil Général, autre conseils, comités, etc.) comme cela est pratiqué dans d’autres organisations internationales; invite par conséquent les États membres de l'OMC à faire en sorte que soit dûment garantie la responsabilité démocratique;

27.  est favorable à ce que dans la procédure de règlement des différents, les "réunions de fond avec les parties" (substantive meeting with the parties) des groupes spéciaux et de l'organe d'appel, vu le caractère juridictionnel de la procédure, se déroulent dorénavant en public, comme il est habituel pour les audiences d'une cour, et que les documents, notamment les communications des parties ou des experts, soient mis à la disposition du public, sauf rares exceptions justifiées; demande la création d'un bureau d'assistance juridique financé par le budget de l'OMC afin d'aider les pays les moins bien représentés à accéder à l'ORD;

28.  est favorable à ce que soit prévue explicitement dans la procédure de règlement des différends la possibilité pour les groupes spéciaux de recevoir des «amicus curiae» (ou «amicus briefs») d’ONG, notamment sur des questions sociales ou environnementales; la longueur, le statut et les conditions de recevabilité de ces contributions devant toutefois être définis avec précision afin de sauvegarder les droits légitimes des pays en voie de développement dans le contexte du règlement des différends et d’éviter des procédures d’une complexité superflue; et en veillant à ce que cette possibilité ne devienne pas le moyen de promouvoir des intérêts commerciaux privés;

29.  souligne que certains organismes extérieurs tels que le "Codex Alimentarius", que l'OMC sollicite pour des avis extérieurs, demandent également à être réformés en profondeur afin de rétablir la confiance du public, qu'ils doivent s'aligner sur les normes fondamentales en matière de publicité;

Contrôle parlementaire et public et forum parlementaire

30.  propose de nouveau la création d'une Assemblée parlementaire au sein de l'OMC avec des pouvoirs consultatifs et charge sa délégation à la Conférence Ministérielle de l'OMC à Doha d'organiser, en étroite coopération avec les autres organisations parlementaires, une rencontre des parlementaires présents pour promouvoir cette initiative;

31.  il conviendrait de prévoir que l'Assemblée reçoive régulièrement des rapports écrits ou oraux de l'OMC et présente des propositions au Conseil général ou à d'autres organes de l'organisation; elle devrait constituer une enceinte au sein de laquelle la politique commerciale puisse faire l'objet d'un contrôle et d'une débat élargi avec l'ensemble de la société;

32.  invite les membres de l'OMC et l'OMC elle-même à apporter aux parlementaires un appui suffisant pour contribuer au développement de la dimension parlementaire de l'organisation; souligne la nécessité de doter l'Assemblée parlementaire d'une infrastructure provisoire en attendant que l'OMC assume ses responsabilités à cet égard et mette à disposition les installations nécessaires à cette fin;

33.  estime que, du point de vue de la démocratie, la démarche la plus importante en matière de mise en place des moyens consiste à aider les membres de l'OMC à élaborer une approche démocratique et pluraliste de la formulation de la politique commerciale et d'un contrôle efficace de celle-ci; invite l'Union à encourager les autres membres de l'OMC à se joindre à elle pour élaborer une déclaration de principe relative à la publicité et à la démocratie en matière de politique commerciale; invite le secrétariat de l'OMC à définir et à diffuser des orientations relatives aux bonnes pratiques en matière de publicité, de consultation et de pluralisme dans le domaine de la politique commerciale;

34.  estime par ailleurs qu'il importe de développer le débat politique au niveau des parlements nationaux et des assemblées régionales et souligne dès lors l'importance cruciale de la participation des parlementaires au processus décisionnel, à l'effet d'assurer un contrôle démocratique efficace;

35.  constate qu’au sein de l’Union européenne existe toujours un déficit démocratique dans le domaine de la politique commerciale en vertu de l’article 133 du Traité CE qui  exclut le Parlement européen de la définition et d’un contrôle réel de la Politique commerciale commune;

36.  invite donc de nouveau les Etats membres à réformer les dispositions du Traité CE concernant la politique commerciale commune d’une façon qui garantisse la pleine association du Parlement européen dans ce domaine, en prévoyant sa consultation sur les mandats de négociation à donner à la Commission, l’ouverture du comité 133 à ses représentants et son avis conforme sur tous les accords commerciaux;

37.  est d’avis que le Mécanisme d’Examen des Politiques Commerciales (MEPC) dans sa forme actuelle ne répond pas aux besoins d’un débat public informé; se prononce pour une réforme du MEPC, en vue de tenir compte de l'impact des politiques commerciales dans les domaines social, environnemental et du développement, ainsi que pour une évaluation des modalités d'élaboration et de contrôle de la politique commerciale, en ce compris le rôle des parlements et de la société civile; demande que ces derniers participent au processus de révision;

38.  juge indispensable y compris pour la légitimité de l'OMC, que ses règles n'empêchent pas les pays membres de conduire des politiques autonomes et ambitieuses et leurs parlements de légiférer librement et légitimement dans les secteurs de la santé publique, de la protection de l'environnement et des consommateurs, ainsi que dans le secteur culturel et l’éducation; il conviendrait toutefois que ces politiques ne débouchent pas sur la mise en place arbitraire d'entraves au commerce dès lors que de telles entraves ne sont pas nécessaires à la réalisation d'objectifs politiques;

39.  insiste, dans ce contexte, pour une révision de l'Accord sur les Mesures Sanitaires et Phytosanitaires (SPS), lequel doit permettre d'une façon plus explicite le recours au principe de précaution comme fondement à des mesures restrictives non discriminatoires, dans le but de prévenir, en présence d’un doute scientifique, un risque pour la santé publique lié à un produit alimentaire et/ou à une méthode de production;

40.  insiste pour une clarification concernant la portée de l’AGCS, à l'effet de garantir que les services d'intérêt général et à caractère social soient maintenus dans le ressort légitime des gouvernements, et invite la Commission à publier une déclaration politique garantissant clairement la protection des services d'intérêt général et à caractère social dans le cadre de la souveraineté régionale;

41.  se déclare préoccupé par les répercussions directes et non négligeables de certains différends sur des tiers (notamment des PME et des consommateurs); étant donné que le droit de l'OMC n'est pas directement applicable, ces entreprises n'ont actuellement pour ainsi dire aucune possibilité juridique de demander réparation aux organes d'un État (d'une communauté d'États) dont l'organe de règlement des différends de l'OMC a établi qu'il avait violé le droit; il conviendrait que la Commission s'emploie, en coopération avec le Conseil de ministres dans le cadre de l'OMC mais aussi au sein de l'Union, à combler ces lacunes sans retard;

42.  est en faveur d’une réécriture de la description des qualifications pour le recrutement des membres des groupes spéciaux et de l’organe d’appel, afin de disposer d’un plus large éventail de compétences notamment pour les interférences avec des questions non commerciales;

Cohérence et nouvelle architecture internationale

43.  demande que les relations de coopération de l’OMC avec les autres organisations multilatérales soient renforcées, en particulier avec celles qui ont la charge des normes sociales et environnementales; que leur soit accordé un statut d’observateur au sein de l’OMC et que soient établies les modalités de leur participation à ses organes; demande que soient adoptées des dispositions claires concernant les relations entre les traités de l'OMC et les accords multilatéraux relatifs à l'environnement afin que les dispositions de l'OMC n'entravent pas la mise en œuvre de ces derniers;

44.  souligne l'importance du respect des normes fondamentales en matière de travail; demande que l'OIT et ses États membres recourent dans une mesure accrue aux mécanismes prévus en cas de non-respect de ces normes; fait observer que les statuts de l'OIT rendent possible d'imposer des sanctions commerciales; rappelle que l'OIT doit avoir l'apanage d'autoriser des sanctions commerciales en cas de non-respect des normes fondamentales en matière de travail et demande à l'OMC de préciser que de telles sanctions infligées en vertu d'une décision de l'OIT découlant du non-respect des normes en matière de travail ne sauraient être considérées comme incompatibles avec les traités de l'OMC; demande un accord multilatéral au sein de l'OMC sur des mesures d'incitation au respect des normes fondamentales en matière de travail;

45.  demande que la procédure de règlement des différends soit réformée pour prévoir, dans les cas qui mettent en cause des questions non commerciales relevant d’autres conventions internationales, que les groupes spéciaux ou l’organe d’appel prennent l’avis des organisations internationales compétentes et que cet avis soit rendu public et annexé au jugement;

46.  demande que soit examinée au sein de l’OMC et des Nations unies de nouvelles relations entre les organisations internationales afin de veiller à la cohérence des accords et conventions de régulation internationale ; affirme la nécessité par conséquent d’établir un meilleur équilibre des normes internationales et demande la conclusion d'un nouvel accord de l'OMC relatif aux accords multilatéraux concernant l'environnement qui mettrait les mesures commerciales légitimes prévues dans lesdits accords à l'abri d'une contestation dans la procédure de réglement des différends au sein de l'OMC; invite la Commission à englober dans les négociations la relation entre la procédure de règlement des différends de l'OMC d'une part et celles prévues par les accords internationaux et à veiller à ce que le système de règlement des différends de l'OMC offre une possibilité de recours dans un autre cadre, par exemple les accords multilatéraux sur l'environnement;

47.  préconise dans ce contexte le renforcement des compétences d’autres organismes internationaux en matière commerciale, notamment la FAO, l’OMPI, l’OIT, l’OMS, les secrétariats des Accords Multilatéraux sur l’Environnement, afin notamment de mieux concilier considérations commerciales et normes environnementales, sanitaires ou sociales internationales ; demande que le principe de précaution dans le domaine de la protection de l’environnement et du consommateur devienne partie intégrante des dispositions de l’OMC;

48.  demande que les objectifs d’éradication de la pauvreté, de promotion d’un développement équitable et durable et de protection de l’environnement soient explicitement mentionnés dans le préambule de l’accord instituant l’OMC à l’occasion de la 4^ème Conférence Ministérielle à Doha (Qatar);

49.  invite la Commission en vue de la 4^ème Conférence Ministérielle de l’OMC à Doha (Qatar) à proposer que soit instauré un groupe de travail au sein de l’OMC, chargé de présenter des propositions de réforme du fonctionnement de l’OMC au Conseil Général et aux membres au plus tôt;

50.  charge sa Présidente de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission et aux Parlements des Etats membres, ainsi qu'aux membres de l’OMC réunis à la 4^ème Conférence Ministérielle de l’OMC à Doha (Qatar).

Exposé des motifs

En passant de l’époque du GATT à celle de l’OMC, le système commercial multilatéral n’a pas seulement changé de dimension mais de nature. On rappelle souvent que le volume du commerce international a été multiplié par 18 au cours du dernier demi-siècle. Mais le changement est plus profond.

Le GATT mettait en jeu des règles commerciales s’appliquant pour l’essentiel à un champ délimité, celui des barrières tarifaires et de certaines restrictions quantitatives aux échanges de biens et de marchandises. Il engageait, au départ, un nombre relativement restreint de pays, ceux qui prennent la plus grosse part au commerce mondial. Les questions commerciales, vues comme des affaires de spécialistes, étaient traitées dans une certaine confidentialité, en lien direct avec les secteurs économiques concernés, sans interférences du reste de la société.

Avec l’OMC, les règles commerciales s’étendent à un champ considérable de nouveaux domaines: services, propriété intellectuelle, investissement, règles sur les barrières non-tarifaires qui ont souvent un impact sur des questions non-commerciales; ces règles deviennent de véritables disciplines avec un système de règlement des différends pouvant déboucher sur des sanctions, sans équivalent dans les autres organisations multilatérales ; enfin l’élargissement, commencé sous le GATT a introduit à partir des années 80 une hétérogénéité sans précédent parmi les membres. Désormais, les règles du système commercial ne s’appliquent plus uniquement au cinquième de la production mondiale échangée par delà les frontières, mais aussi à des marchandises et des services qui n’entreront jamais dans le commerce international. Les règles nationales sur le système bancaire, les services financiers, les marchés publics, les télécommunications, les mesures de soutien aux agriculteurs, sont soumises aux disciplines de l’OMC. Tous les pays sont concernés et leurs règles internes affectées, quelque soit la part qu’ils prennent au commerce mondial. Certains accords de l’OMC ont déjà soulevé des questions aussi complexes que la brevetabilité d’organismes vivants, l’accès aux médicaments des malades du SIDA, l’interprétation du principe de précaution dans l’alimentation ou la protection d’espèces menacées, c’est à dire le respect d’autres conventions internationales. Renato Ruggiero, ancien DG, a pu parler de l’OMC comme d’une constitution pour une économie globale et unique («a constitution for a single global economy»). On pourrait ajouter une constitution fondée non seulement sur les traités commerciaux mais également sur la jurisprudence élaborée en interprétation des traités, au fur et à mesure des jugements rendus par l’organe de règlement des différents. Cette constitutionnalisation rampante, peut restreindre la liberté de légiférer des parlements au-delà de ce qui a été explicitement débattus au moment de la signature des accords. Bien sur, les traités sont négociés par les gouvernements qui ont la légitimité pour cela. Mais de nombreux pays en développement (PED) ont déclaré depuis l’Uruguay Round qu’ils ne mesuraient pas au moment de leur signature toutes les conséquences juridiques, administratives et financières de certains accords à l’élaboration desquels ils n’avaient pas été associés. Et l’immense majorité des parlementaires des pays de l’UE de leur côté n’avaient certainement pas imaginé, en entérinant l’Accord instituant l’OMC, accepter des règles qui permettraient de condamner ultérieurement leurs pays pour avoir proscrit les hormones dans l’élevage du bœuf destiné à la consommation (et donc son importation). Ils n’auraient pas davantage imaginé que ce serait en partie au nom de l’accord sur les services, l’AGCS, que serait prononcée un jugement dans l’affaire de la banane qui semble pourtant devoir relever des règles sur le commerce des marchandises. L’ambiguïté de certaines rédactions de cet accord amènent d’ailleurs à s’interroger sur sa portée future dans les secteurs de services publics[5].

A cet impact de plus en plus profond des règles commerciales sur les règles internes des pays membres de l’OMC, au delà d’une réelle maîtrise démocratique, est venue s’ajouter un autre motif de mise en cause du système commercial multilatéral. Il concerne à la fois sa légitimité et son efficacité pour une partie de ses membres. La légitimité démocratique de l’OMC, organisation à caractère intergouvernementale, repose en principe sur l’égale participation de tous les membres, leur égale voix au chapitre. Mais la plupart des PED se sentent marginalisés par son fonctionnement et tenus à l'écart du processus d’élaboration des décisions. 24 pays en développement au moins, parmi les membres, ne disposent pas d’une représentation permanente au siège de l’organisation à Genève et de nombreux autres n’ont que de très petites délégations ne leur permettant pas de suivre l’ensemble des travaux qui les concernent. Beaucoup de PED manquent d’expertise et de capacité de suivi chez eux (back up). A titre d’illustration, alors qu’à Seattle la plus part n’étaient représentés que par une personne (le ministre du commerce extérieur), la délégation des Etats Unis comptait environ 150 personnes, celles du Japon et de l’UE environ une centaine. Ici, pour les PED, les questions de forme et de fond se rejoignent. Le bond en avant des uns devait tirer les autres. C'était la promesse du cycle de l’Uruguay et de la libéralisation commerciale. Or, six ans après la création de l’OMC, le constat est celui d’une ouverture limitée des marchés du Nord, de grandes difficultés dans l’application des accords et d’une marginalisation persistante dans le fonctionnement de l’OMC. Sentiment d’autant plus fort pour les pays les moins avancées (PMA), 600 millions d’habitants qui représentaient 0,6 % du commerce international il y a 20 ans et ne comptent plus que pour 0,4 % aujourd’hui. L’OMC reste une organisation dominée par les puissances commerciales, dont les politiques profitent d’abord aux puissances commerciales. Rubens Ricupero, DG de la CNUCED, observe que pour toute organisation internationale la légitimité dépend de trois facteurs principaux intimement liés : « adhésion universelle et mécanisme d’adhésion, participation réelle de tous les membres au processus de décision; partage équitable des bénéfices du système». On peut dire avec lui qu’au regard de la légitimité démocratique, il y a pour le moins à l’OMC «une tension entre situation légale et situation réelle»[6].

Quoique les événements, en particulier l’échec de Seattle, aient amené l’OMC à commencer de le reconnaître, cela ne s’est pas encore traduit par les changements nécessaires en ce qui concerne plusieurs questions clés : la participation effective des PED; la réelle prise en compte dans les règles et les accords de la vulnérabilité des pays pauvres; la transparence interne et externe ; l’ouverture aux préoccupations des citoyens et au dialogue avec les ONG ; le contrôle parlementaire; le respect des autres principes internationaux dans des domaines comme l’environnement, la santé, les droits sociaux.

Comment faire en sorte que plus de régulation globale dans le commerce n’engendre pas moins de démocratie et de développement durable? Comment promouvoir un commerce juste et équitable pour les pays du Sud comme du Nord ? Comment créer les conditions d’un système et d’une organisation commerciale ouverts, transparents et démocratisés ? C’est le sens des propositions de ce rapport que de tenter de répondre à ces défis et d’avancer les éléments d’une politique renouvelée de l’Union européenne dans ce domaine.

I - Participation égale, transparence interne et renforcement des capacités

La participation égale et effective de tous les membres est décisive pour une réorientation du système commercial multilatéral. L’OMC a tenté de remédier à la situation des pays sans représentation à Genève en regroupant les réunions de plusieurs conseils sur une même semaine. Mais cela ne répond que très partiellement au problème, l’OMC fonctionnant sur une base quasi-quotidienne. Par ailleurs, beaucoup d’informations restent longtemps inaccessibles aux membres qui ne peuvent participer à des réunions formelles ou informelles. La méthode des consultations informelles, dites «chambres vertes», souvent réduites aux grandes puissances commerciales voire à la seule «quadrilatérale» (Etats Unis, Canada, Japon, Union européenne), exclue de fait la plupart des PED. Elle a eu, entre autre, pour conséquence, que beaucoup de pays ont signé à la fin du cycle de l’Uruguay des accords préparés sans eux, qu’ils ne pouvaient appliquer dans les délais prévus et qui ne correspondaient pas à leurs besoins mais aux intérets de puissants lobbies des pays industrialisés. Ainsi de l’accord ADPIC sur la propriété intellectuelle, totalement inadapté au transfert de technologie vers les PED, qui menace le recours aux médicaments génériques, ouvre la voie au brevetage d’organismes vivants en violation d’autres conventions et dont la mise en œuvre entraîne d’énormes difficultés. Clare Short, Secrétaire d’Etat du RU, note que la mise en œuvre des accords ADPIC, SPS (Sanitaire et Phytosanitaire), Evaluation en Douane (Customs Valuation) et MIC (Mesures concernant les Investissements et liées au Commerce-TRIMs), oblige les PED «à créer de nouvelles institutions ou à renforcer celles qui existent, à embaucher et former des personnels, à améliorer leur technologie informatique… la mise en oeuvre de l’Uruguay round augmente les dépenses budgétaires sans compensation de recettes. Il n’est pas surprenant que les pays développement n’aient pas pu s’y conformer dans de  nombreux domaines».[7]

- Le mécanisme de règlement des différends repose sur un système de sanctions qui n’atténue pas l’inégalité de situation entre les membres. Les éventuelles sanctions appliquées par un pays pauvre ou sans «pouvoir de marché» seront sans effet sur les exportations d’un pays industrialisé. De plus, les PED hésitent, à se lancer dans des procédures longues et coûteuses face aux juristes et experts des pays industrialisés.

Enfin, la participation suppose d’abord l’accession pour les PED qui ne sont toujours pas membre de l’OMC. Or la procédure est lourde, inadaptée. Sur 19 PMA non-membres de l’OMC au moment de sa création, 10 sont engagés dans une procédure d’adhésion, mais seul le Vanuatu est sur le point d’être admis. Les PED et PMA se voient demandé des obligations plus importantes que celles des pays membres (renoncement au traitement spécial et différencié, périodes de transition, agriculture). La Commission a présenté une proposition de procédure accélérée (fast tract) qui est restée sans suite.

Les propositions de la Commission européenne pour l’amélioration du fonctionnement et de la transparence transmises le 26 juillet 2000 au Conseil Général de l’OMC devraient donc être renforcées en vue de la 4^ème Conférence Ministérielle de novembre 2001.

Les propositions présentées dans le projet de résolution sur ce point visent à:

Créer un fond pour permettre à chaque pays de disposer d’une représentation à Genève ;; soutenir les regroupements régionaux de PED ; dans l’attente, permettre aux non-résidents de disposer de compte rendus rapides des réunions, instaurer la transparence interne, mettre en place un système d’alerte préalable (early warning system) pour leur permettre de se préparer aux nouvelles questions venant en négociation ; ajuster la programmation des réunions de sorte que toutes les délégations même les petites puissent participer ou se faire représenter à des négociations portant sur des questions les concernant ; encadrer les consultations dites informelles en permettant notamment à tous pays qui le souhaitent d’y participer, en communiquant leurs résultats ; réformer le système de règlement des différents pour autoriser, pour les PED, dans certaines circonstances, le recours à des sanctions collectives ; faciliter l’adhésion des PMA.

La participation effective suppose par ailleurs un renforcement des capacités dans le domaine commercial. Celui ci fait l’objet du soutien de pays industrialisés, dont l’UE et les 15, et de différents programmes notamment de la CNUCED (Trade Analysis and Systematic Issues Branch), de l’OMC (the Technical Co-operation and Training Division TCTD) ou encore de la Banque Mondiale chargée de coordonner les programmes des autres organisations au travers du «Cadre renforcé» (Integrated Framework). On peut se demander si la Banque mondiale est la mieux placée, le renforcement des capacités dans le domaine commercial n’ayant pas à être un instrument de plus des politiques d’ajustement structurel. Il doit permettre aux gouvernements et aux administrations de faire face à la mise en œuvre des accords mais aussi de peser sur la définition des politiques commerciales au regard de leur propre stratégie de développement. Le renforcement des capacités devraient inclure la mise en place d’instruments d’évaluation de l’impact environnemental et social des accords commerciaux. Dans cette dimension il devrait pouvoir être fait appel au concours d’ONG, d’organisations syndicales internationales, etc.

II - Ouverture à la société et transparence externe

A l’OMC qui traite d’affaires publiques la règle devrait être la transparence et le secret l’exception. La publicité des débats doit donner la possibilité au citoyen de savoir quels sont les objectifs poursuivis, les raisons des décisions et les positions des divers représentants, y compris les siens. L’OMC doit s’ouvrir, rompre avec la culture du GATT et accepter que des points de vue légitimes sur le commerce puissent venir de l’extérieur. A ce jour, l’OMC reste une organisation médiévale en matière d’ouverture et de transparence externe comparée à de nombreuses autres organisations multilatérales. L’art. V. 2 de l’accord de Marrakech établit que «le Conseil général pourra conclure des arrangements appropriés aux fins de consultation et de coopération avec les ONG s'occupant de questions en rapport avec celles dont l'OMC traite». Deux décisions prises à Singapour en 1996 établissent des directives (guidelines) pour les relations avec les ONG. Mais ces relations sont restées limitées pour l’essentiel à quelques symposiums. Plutôt que d’entretenir une relation névrotique aux ONG, le secrétariat de l’OMC devrait accepter le fait que celles ci ont pris la place qui est la leur dans le débat public parce qu’elles expriment  des préoccupations dans lesquelles se reconnaissent de nombreux citoyens. Cela ne signifie pas que les ONG doivent être mises sur le même plan que les gouvernements, ce qu’elles ne réclament pas. Mais elles sont un acteur du débat. D’autres organisations multilatérales ont su aménager des statuts d’observateur, des modalités d’accréditation[8]. Même la Banque Mondiale fait mieux que l’OMC !

Les propositions présentées dans le projet de résolution visent à:

La dérestriction rapide et la publication des documents et compte rendus de toutes les instances de l’OMC sur son site web ; l’ouverture des réunions, y compris le Mécanisme d’Examen des Politiques Commerciales (MEPC), à d’autres organisations multilatérales et à des ONG; permettre aux ONG de transmettre des analyses et propositions écrites ou orales aux instances de l’OMC ; rendre publiques, dans la procédure de règlement des différends, les «réunions de fond avec les parties» des groupes spéciaux (panel) et de l’organe d’appel, ainsi que les communications des parties ou des experts ; permettre aux groupes spéciaux de recevoir des « amicus briefs » des ONG.

III - Dimension parlementaire

Les mécanismes les plus importants de contrôle parlementaire des politiques commerciales sont ceux qui peuvent être mis en place au niveau national (et communautaire pour l’UE). Les parlements devraient être associés pleinement à l’élaboration des mandats de négociations, à leur suivi, puis à l’évaluation des accords et de leur impact. Dans les faits, ils en sont réduits le plus souvent à un role de ratification en bloc et de chambre d’enregistrement. L’implication des parlements est pourtant une dimension essentielle de la légitimité des politiques commerciale et leur contrôle effectif est un des moyens de veiller à ce que les règles de l’OMC n'empêchent pas ultérieurement les pays membres de continuer à légiférer librement dans des domaines comme la santé, la protection des consommateurs, l'environnement ou la culture.

Les propositions pour le contrôle parlementaire visent à:

à ouvrir aux parlementaires le MEPC; à remedier, au sein de l’UE, au déficit démocratique de la Politique commerciale commune en réformant l’article 133 du Traité CE afin de garantir la pleine association du Parlement européen, sa consultation sur les mandats de négociation, l’ouverture du comité 133 à ses représentants et son avis conforme sur tous les accords commerciaux ; à promouvoir, sur la base d’une étude comparative à l’intérieur et hors de l’UE, les meilleures pratiques de controle parlementaire sur la politique commerciale.

Proposition pour un Forum parlementaire

La question a été soulevée par le Parlement européen, d’une assemblée parlementaire de l’OMC. Lors du séminaire organisé par le Parlement européen les 10 et 11 avril 2001, en présence de parlementaires de nombreux pays du Sud et du Nord, la déclaration finale de la présidence, présentée par le président du séminaire appelait les parlementaires à tenir une rencontre à l’occasion de la 4^ème Conférence Ministérielle pour examiner comment établir un forum de parlementaires de tous les membres de l’OMC pour procéder à des échanges de vues, recevoir des informations et suivre les activités de l’OMC. Un tel forum, composé de délégués des parlements des membres, pourrait avoir une fonction consultative sur les choix stratégiques de l’OMC. Il devrait permettre une prise en compte des opinions émises par les institutions élues nationales et locales, les syndicats, les ONG du Sud comme du Nord. Il pourrait être un forum privilégié pour les débats sur les relations entre les règles commerciales et les autres domaines. Les échanges doivent être approfondis à ce sujet avec les autres parlements, l’UIP, ainsi que les autres organisations multilatérales. Cette assemblée parlementaire devrait pouvoir recevoir des rapports du Secrétaire général de l’OMC, du Président du Conseil Général et des autres conseils (des services, des marchandises, de la propriété intellectuelle ...) et pouvoir leur présenter des propositions. Il serait préférable que ce forum soit établit au sein du traité instituant l’OMC, même si on peut imaginer qu’il soit mis en place par consensus à titre provisoire. La question se pose de savoir, compte tenu de la nécessité d’une mise en cohérence des différentes politiques internationales et d’un rôle parlementaire accru dans la gouvernance globale, si la perspective ne devrait pas être, dores et déjà, celle d’une assemblée parlementaire mondiale auprès de l’ensemble des organisations internationales (celles du système des Nations Unies et celles comme l’OMC qui devraient y retourner). Cette assemblée, si elle était organisée en grandes commissions spécialisées se réunissant régulièrement, dont une pour le commerce, pourrait être plus opérationnelle qu’un forum se réunissant en séances plénières 2 ou 3 fois par an.

IV - Cohérence, hiérarchie des normes et nouvelle architecture internationales

L’une des premières missions confiées à un tel forum (assemblée auprès de la seule OMC dans un premier temps ou assemblée parlementaire globale) pourrait être de débattre d’une nouvelle architecture des relations entre les organisations internationales afin de veiller à la cohérence des politiques de régulation internationales et de proposer une hiérarchie des normes qui devrait être respecté par toutes. Ces propositions seraient soumises à l’Assemblée Générale des Nations Unies ainsi qu’au Conseil général de l’OMC et à sa conférence ministérielle.

Les propositions du projet de résolution visent à:

renforcer les relations de coopération de l’OMC avec les autres organisations multilatérales; prévoir que les groupes spéciaux et l’organe d’appel soient tenus de prendre l’avis des organisations compétentes dans les cas qui mettent en cause d’autres conventions internationales et que ces avis soient rendus publics ; prévoir la possibilité de faire appel d’une décision de l’OMC devant les instances d’une autre organisation multilatérale; mieux garantir le recours au principe de précaution par une révision de l'Accord SPS et une réforme du Codex Alimentarius afin d’appliquer à son fonctionnement les principes de contrôle démocratique demandés pour l’OMC; inclure dans le Préambule de l’Accord instituant l’OMC les objectifs d’éradication de la pauvreté, de promotion d’un développement équitable et durable, de protection de l’environnement et de respect des normes sociales fondamentales. Cette dernière question est clairement du ressort de l’OIT mais ne peut être esquivée dans l’OMC, même si selon le DG, Mike Moore, on est plus loin d’un accord sur ce point qu’au moment de Seattle[9]. Le respect des normes fondamentales du travail pourraient d’abord être renforcées par une utilisation plus vigoureuse des mécanismes de l'OIT, qui peut proposer des sanctions, comme elle l’a montré en utilisant pour la première fois l’article 33 de ses statuts dans le cas du Myanmar. Au sein de l’OMC, la prise en compte des normes sociales ne doit pas avoir pour objectif des restrictions aux importations. Le but doit être le respect par les membres des conventions de l’OIT et par l'OMC des décisions de l’OIT. C’est pourquoi l’UE devrait aller au-delà de la communication de la Commission, «promouvoir les normes fondamentales du travail».

Les propositions présentées visent à : un accord plurilatéral au sein de l’OMC, fondé sur l’obligation pour tous les membres de ratifier au moins la déclaration des principes fondamentaux de l’OIT et un système de mesures incitatives au travers du SPG. Ceci ne peut totalement exclure la possibilité d’autoriser des sanctions commerciales si celles-ci étaient demandées par l’OIT qui en a, seule, la compétence.

Conclusion:

La politique commerciale est la plus ancienne des politiques extérieures communes de l’UE. Il y est question d’intérêts économiques et de compétition, mais pas uniquement. Par son biais, l’UE dit beaucoup de sa vision du monde et notamment des relations entre le Nord et le Sud. Elle affirme aussi une conception du partage entre ce qui relève du marché et ce que les sociétés doivent pouvoir faire relever d’autre principes comme la solidarité. Cette politique doit être porteuse des valeurs et des objectifs fondamentaux de l’Union. C’est pourquoi l’UE doit placer au centre de ses objectifs la mise en place d’un commerce juste et équitable, d’un système multilatéral démocratisé, d’une OMC réformée et d’un nouvel équilibre des règles internationales qui place les droits humains et sociaux, la protection de l’environnement, le principe de précaution et le développement durable, au-dessus d’une vision étroite des intérêts commerciaux.

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