(...) En este breve trabajo se ha procurado ofrecer un panorama de los acontecimientos mundiales que están teniendo un significativo impacto sobre los sistemas tributarios. Estos acontecimientos son acumulativos, de manera que su impacto sobre los sistemas tributarios seguramente aumentará. En el presente trabajo sólo se presentan algunos ejemplos de los aspectos en los cuales la globalización y la creciente integración de las economías mundiales están afectando los sistemas tributarios existentes, pero se podrían haber mencionado muchos otros.

En este trabajo se llega a la conclusión de que puede haber llegado el momento de crear una institución mundial que supervise esta evolución, estimule a los países a que coordinen sus medidas tributarias y proponga soluciones. Esta institución tendría un papel de supervisión, distribución de información y provisión de un foro para el análisis. Es improbable que en un futuro previsible se le confirieran a una institución de este tipo atribuciones para recaudar impuestos.(...)

LA TRIBUTACION EN UN CONTEXTO DE GLOBALIZACION ECONOMICA

Tema 2

EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA EN LA TRIBUTACIÓN

e) En ausencia de controles ambientales, el crecimiento puede originar importantes problemas relacionados con el medio ambiente. Algunos de ellos son puramente internos. Otros trascienden las fronteras nacionales y se convierten en problemas internacionales, y estos últimos pueden convertirse en motivos de preocupación para la comunidad mundial. Si no se cuenta con políticas ambientales eficaces, el rápido crecimiento puede generar significativas externalidades internacionales negativas. ¡Basta con imaginar lo que sucedería si 1.000 millones de chinos experimentasen un crecimiento real del 10% en sus ingresos y comenzasen a comprar automóviles y refrigeradoras en la misma proporción en que lo han hecho los ciudadanos de la mayor parte de los países industriales! ¡Y dada la tasa de crecimiento de China, puede ser que ese momento no esté muy lejano! Piensen en las implicaciones ambientales de esa actividad económica en lo que respecta al ozono, especialmente si los chinos optan por ignorar las consideraciones ambientales en su producción y en la utilización de automóviles y refrigeradoras.

Lo importante es que la globalización contribuye a la transformación de problemas nacionales en internacionales. Si no se abordan y contienen, estos problemas pueden producir fricciones y eventualmente conflictos entre los países. En el mundo de hoy, con los mercados interconectados, hasta el aumento de la tasa de descuento en un importante banco central puede tener consecuencias internacionales y provocar fuertes reacciones por parte de otros países.

La economía nos ha enseñado que las externalidades pueden justificar la intervención del sector público. Esta intervención tendría por finalidad reducir las externalidades negativas, o por lo menos lograr que quienes las generan absorban su costo. Esta es la idea que hay detrás del principio de que "el que contamina paga". La intervención pública utiliza recursos tales como los impuestos, las subvenciones y las reglamentaciones para lograr ese objetivo. Sin embargo, estas acciones son realizadas generalmente por un gobierno dentro de su territorio. Cuando las externalidades son internacionales y no internas, no existe un gobierno mundial que pueda ocuparse de ellas. A los países independientes en muchos casos les resulta difícil encontrar soluciones, ya que las mismas se dificultan como consecuencia del problema de que algunos países se benefician sin asumir carga alguna.

Es fácil ver que con el tiempo está gestándose un conflicto entre la creciente internacionalización de las externalidades y la falta de un órgano político que tenga el mandato y las atribuciones para enfrentarlas. Es probable que dicho conflicto se intensifique en los años venideros.

Los observadores perspicaces deben haber notado el creciente papel que las instituciones internacionales (como el FMI, la OCDE, la OMC, la OPS, el Banco Mundial, el BPI, la ONU y otras similares) están desempeñando en relación con aspectos que tienen ramificaciones internacionales. Este papel a veces suscita controversias, pero la mayoría de los observadores parece aceptar la legitimidad de estas instituciones, aunque puedan criticar algunas de sus acciones o políticas. El observador perspicaz también debe haber advertido que actualmente no existe una institución internacional encargada de abordar las externalidades extraterritoriales o los efectos secundarios originados por los sistemas tributarios.

 

II. La globalización y la política tributaria

La globalización implica que muchas políticas nacionales pasan a tener efectos más allá de las fronteras de un país. Ello, por lo tanto, origina fricciones entre los acontecimientos descritos anteriormente y las políticas o instituciones nacionales tradicionales que, en gran medida, aún reflejan el entorno y el pensamiento de economía cerrada que existía cuando se desarrollaron originalmente. Este conflicto caracteriza a muchos aspectos de política y está tornándose particularmente importante en materia de tributación. Constituye una prueba de este conflicto el encarnizado debate que se ha planteado dentro de la Unión Europea. Sin embargo, sostengo que se trata de un aspecto que tiene implicaciones mundiales.

Los sistemas tributarios de muchos países se gestaron o desarrollaron cuando el comercio entre los países se hallaba muy controlado y limitado, y prácticamente no existían los grandes desplazamientos de capitales. En esa época, los elevados aranceles o los impedimentos físicos al movimiento de bienes desalentaban los flujos comerciales, mientras que los flujos de capital estaban prohibidos, o por lo menos muy controlados. En ese entorno, las empresas operaban en gran medida dentro de las fronteras de sus países, y la mayor parte de las personas obtenían su ingreso de actividades o inversiones en los países en los que tenían su residencia legal. En consecuencia, las autoridades de los países podían gravar los flujos comerciales, las utilidades de las empresas, el consumo y los ingresos personales sin que se generaran conflictos con las autoridades de otros países.

En el entorno descrito anteriormente, la aplicación del "principio de territorialidad", que otorga a un gobierno el derecho de gravar todos los ingresos y las actividades que ocurren dentro de su territorio, no ocasionaba conflictos o dificultades. Cualquier país podía aplicar su política tributaria sin preocuparse por la forma en que afectaba a otros países. De igual forma, las políticas tributarias de otros países revestían sólo un interés marginal, o no interesaban a los responsables de la formulación de políticas. Cabe recordar que hasta hace poco tiempo el estudio de la tributación consistía casi exclusivamente en el estudio de la tributación en una economía cerrada. Véase, por ejemplo, la mayoría de las obras clásicas escritas sobre la materia en las últimas décadas.

La globalización ha cambiado todo esto. En el entorno actual, las acciones de muchos gobiernos se ven notablemente limitadas por las de otros gobiernos, y los efectos secundarios extrafronterizos generados por la tributación han adquirido gran importancia. Un tratamiento exhaustivo de este aspecto escapa al alcance de este trabajo, pero unos pocos ejemplos pueden servir de ilustración.

Impuestos sobre las ventas

Algunos países procuran atraer compradores de otros países manteniendo bajos sus impuestos selectivos sobre el consumo y los impuestos sobre las ventas (especialmente) en el caso de productos fácilmente transportables. De esta forma, pueden "exportar" parte de su carga tributaria, reduciendo de esta manera los ingresos tributarios de otros países. Estas medidas pueden resultar particularmente ventajosas para los países pequeños que pueden atraer compradores de sus vecinos más grandes. En estos países más pequeños, la elasticidad de los ingresos tributarios con respecto a las variaciones en las tasas tributarias puede ser particularmente elevada. Las compras transfronterizas se han incrementado como consecuencia de la mejor información, de una mayor publicidad internacional, del menor costo del transporte, de la mayor movilidad de las personas, de las compras realizadas por catálogo, y de los adelantos tecnológicos como el uso de internet y de tarjetas de crédito para pagar compras transfronterizas. Este proceso ha reducido el grado de libertad de algunos países para imponer los impuestos que desean aplicar.

Impuestos sobre el ingreso de las empresas

Muchas empresas se han vuelto "multinacionales", y en algunos casos prácticamente han perdido su identidad nacional originaria, especialmente en un sentido económico. Algunas de estas empresas han establecido procesos integrados de producción en diferentes países. Por ejemplo, pueden producir materias primas en los países A y B, convertirlas en productos intermedios en los países C y D y transformarlas en productos terminados en el país E, desde el que se exportan a otros países. Por lo tanto, en muchos casos, la producción de un determinado producto final utiliza insumos producidos por filiales en el exterior o subsidiarias en varios países. Las estadísticas disponibles indican que una parte significativa del crecimiento del comercio mundial es en la práctica comercio entre diferentes partes de las mismas empresas multinacionales. Por ejemplo, se estima que el comercio intraempresarial se ha incrementado de alrededor del 20% del comercio mundial a principios de los años setenta, a aproximadamente una tercera parte a principios de los años noventa, excluido el comercio de servicios realizado dentro de las propias empresas transnacionales. (Fuente: Informe sobre la Inversión Mundial 1994, Naciones Unidas). Esta situación crea el problema de cómo asignar el ingreso de la empresa entre sus diversas partes ubicadas en diferentes países.

Como todos los contribuyentes, las empresas multinacionales tienen un incentivo para reducir su deuda tributaria (mundial). Pueden alcanzar este objetivo de diversas maneras. La primera es ubicando sus operaciones en países en los que las tasas tributarias establecidas por la ley son bajas o en los que se ofrecen incentivos tributarios más generosos. La competencia tributaria entre los países hace que algunos apliquen tasas tributarias más bajas o incentivos tributarios más generosos que otros, con el fin de atraer inversiones extranjeras. Cuando el capital es móvil y el país es pequeño, el costo en términos de ingresos de proveer incentivos tributarios puede ser bajo si se atraen capitales de otros países. Si los países registran un elevado desempleo, los beneficios en materia de empleo pueden ser grandes.

En segundo lugar, las empresas multinacionales pueden manipular el costo de los insumos que importan de subsidiarias ubicadas en otros países ("precios de transferencia"). Estos insumos, que pueden representar una elevada proporción del valor del producto final, con frecuencia se producen específicamente para un determinado producto final, de manera que no hay un valor de mercado genuino que pueda utilizarse para determinar su verdadero costo de mercado. Mediante la manipulación de los precios de transferencia, las empresas multinacionales pueden desplazar utilidades a subsidiarias que están ubicadas en jurisdicciones con bajas tasas tributarias. Estas acciones reducen la deuda tributaria total de las empresas multinacionales y provocan cierta reasignación de los recursos tributarios entre los países pertinentes. Sin embargo, es probable que algunos países pierdan más ingresos que otros, y algunos se beneficiarán de tales acciones. En la opinión de diversos administradores tributarios, ello se ha convertido en un significativo problema y ha conducido a la erosión de los ingresos tributarios. Las características técnicas de muchos productos modernos (aviones, automóviles, productos electrónicos e intangibles) hacen que el control de los precios de transferencia resulte particularmente difícil. Las administraciones tributarias están asignando un creciente volumen de recursos administrativos a un intento de enfrentar este problema que puede resultar inútil en el largo plazo.

Impuestos sobre los ingresos individuales

En los últimos años se ha observado un crecimiento explosivo del ingreso que las personas derivan de las inversiones o las actividades llevadas a cabo en otros países. En vista del aumento de la movilidad de las personas, los avances de la tecnología de la información, y de la libertad para invertir ahorros en el extranjero, el ingreso total de muchas personas contiene en la actualidad un importante y creciente componente de ingresos generados en el exterior. Es probable que estas personas no declaren parte (o la totalidad) de los ingresos obtenidos en el exterior cuando tienen motivos para suponer que las administraciones tributarias de sus países de residencia no podrán verificar ni descubrir estos ingresos. Con frecuencia, el intercambio de información entre las autoridades tributarias no puede impedir la falta de declaración de esos ingresos ni la evasión tributaria asociada con ella. De hecho, el conflicto entre los objetivos de las autoridades tributarias de diferentes países, y especialmente de los países que son paraísos tributarios, asegura que en muchos casos esta información no se proporcionará. En consecuencia, las estadísticas oficiales no reflejan la totalidad de estos ingresos, y algunos países se benefician a expensas de otros. Ello conduce a pérdidas de ingreso total y a variaciones en la incidencia de la carga tributaria. También conduce a cambios en los sistemas tributarios establecidos por la ley cuando los responsables de las políticas procuran compensar estas pérdidas incrementando las tasas de otros impuestos.

La existencia de países que son paraísos tributarios facilita la evasión impositiva. En los últimos años se ha observado una proliferación de países y territorios que permiten que los particulares y las empresas los utilicen para establecer un domicilio tributario al que pueden canalizarse los ingresos obtenidos en otros países. Los países que son paraísos tributarios se benefician de los derechos o de los bajos impuestos que imponen al capital que no se habría canalizado hacia ellos en ausencia de consideraciones impositivas. Los otros países experimentan pérdidas de ingresos y un menor control de sus sistemas tributarios.

Por último, los nuevos instrumentos del mercado de capital (derivados y otros instrumentos exóticos) están creando complejos problemas a las autoridades tributarias. Los administradores encuentran crecientes problemas para identificar los ingresos, asignarlos a determinados países y gravarlos, especialmente cuando las empresas que manejan estas operaciones funcionan desde territorios que son paraísos tributarios. Este es un problema que se agravará con el tiempo. En este campo, la política muestra un retraso con respecto a los recientes adelantos tecnológicos registrados en el mercado financiero. A medida que los mercados de capital se tornan más integrados y complejos y los movimientos de capitales se intensifican, es probable que la capacidad de las autoridades tributarias para manejar estos aspectos no esté al nivel necesario.

Los acontecimientos mencionados anteriormente y otros que no se analizan en este trabajo están ejerciendo un impacto sobre los sistemas tributarios y los ingresos tributarios de los distintos países. Sin embargo, aún no se comprende plenamente dicho impacto, y resulta difícil evaluarlo en forma cuantitativa. Según reciente información, los ingresos tributarios de determinados países han sido inferiores a lo anticipado en los pronósticos, incluso cuando se tienen en cuenta otros acontecimientos (como los factores cíclicos). Algunos ministros de finanzas han expresado preocupación acerca de estas pérdidas, que no son bienvenidas en momentos en que la reducción de los déficit fiscales sigue constituyendo un importante objetivo de la política económica en muchos países. Además, algunos países han experimentado súbitas salidas de capital cuando han intentado introducir ciertos cambios en la política tributaria, como las retenciones de impuestos en el caso de ciertos tipos de renta del capital.

El temor a la migración de la base tributaria ha hecho que algunos países se muestren reacios a ajustar las tasas de sus impuestos o incluso a gravar los ingresos provenientes de dividendos e intereses, reduciendo así el margen de maniobra de los responsables de la formulación de políticas. También se ha expresado inquietud acerca del impacto de la globalización sobre la incidencia del sistema tributario, y en consecuencia sobre su equidad, y sobre los déficit fiscales, si obliga a los países a reducir las tasas tributarias y especialmente las tasas sobre la renta del capital con el fin de mantener la competitividad internacional. La competencia tributaria se ha convertido en una realidad en muchos países, y el efecto neto de tal competencia es o será una reducción de los ingresos tributarios de muchos países y un cambio forzoso en la estructura de sus sistemas tributarios.

Aquellos economistas —y son muchos— que consideran que la reducción de los impuestos siempre resulta conveniente porque los gobiernos son inherentemente derrochadores, estarán satisfechos con la presión a la baja que las fuerzas competitivas antes mencionadas están ejerciendo o ejercerán sobre las tasas y los ingresos tributarios. Quienes se preocupan por los déficit fiscales o consideran que la presión a la baja sobre los ingresos tributarios reducirá la capacidad de los gobiernos para financiar gastos necesarios o inflexibles, no verán con buenos ojos esta evolución. En cualquier caso, el resultado más importante es que están generándose efectos secundarios a través de las fronteras nacionales. En la actualidad no existe un órgano mundial oficial, ya sea un gobierno mundial o una institución internacional, que tenga un claro mandato para abordar las cuestiones tributarias que tienen repercusiones internacionales.

III. ¿Una organización tributaria internacional?

En las dos secciones anteriores se ha señalado que a) las tendencias observadas recientemente en las economías del mundo (la integración de las economías reales y la globalización de los mercados de capital) están contribuyendo a la creación o al aumento de la importancia de las externalidades o los efectos secundarios que trascienden las fronteras nacionales, y b) no existe un gobierno mundial que pueda manejar estas externalidades. A falta de un gobierno mundial, existen tres formas posibles de abordar estos aspectos: i) dejándolos librados a las soluciones espontáneas del mercado; ii) buscando soluciones a través de acuerdos internacionales, y iii) mediante la creación de instituciones internacionales encargadas de tratar los problemas creados por los acontecimientos antes descritos.

Las soluciones espontáneas del mercado funcionan en algunas esferas, pero no en otras. Por ejemplo, ante la presencia de "problemas de patrimonio común", cuando el acceso a determinados recursos (como el aire, la pesca en el océano o la base tributaria mundial) es (relativamente) libre, es probable que la solución del mercado no tenga éxito. Simplemente existen incentivos muy fuertes para que algunos países se aprovechen de esta situación o impongan sus puntos de vista a otros. Esto es lo que ocurriría con la competencia tributaria.

Las soluciones a través de acuerdos internacionales han funcionado en algunos campos (especialmente cuando el costo relacionado con un problema y los beneficios relacionados con una solución se distribuyen ampliamente), pero no en otros. Estas soluciones son particularmente difíciles de lograr cuando algunos países que se benefician sin asumir carga alguna obtienen por ello significativas ventajas y cuando no existen formas simples y eficaces de obligar a estos países a adherirse al acuerdo.

El enfoque de crear una institución internacional con el mandato necesario para proponer o en ciertos casos imponer soluciones a determinados problemas ha gozado de popularidad en los años posteriores a la segunda guerra mundial. Como consecuencia, a lo largo del tiempo han surgido varias organizaciones internacionales. Algunas de ellas, por supuesto, son más eficientes que otras en el cumplimiento de sus mandatos y en su contribución a la solución de determinados problemas. La ineficiencia de algunas de ellas a veces ha hecho que se las critique a todas. En algunos casos el problema de estas instituciones es que su mandato no es claro o que sus recursos son demasiado limitados.

La sección II de este trabajo se ha concentrado en el impacto de la globalización y la integración económica sobre los sistemas tributarios de los países. Se ha sostenido que en las actuales circunstancias, y probablemente en el futuro, algunos países procurarán explotar en su favor el "patrimonio común" que es la base tributaria mundial. También se ha sostenido que a medida que las economías de los países se vuelven más integradas y los mercados de capital más globalizados, estos problemas habrán de tornarse más pronunciados. En vista de las actuales estructuras tributarias y los métodos de imponer gravámenes, resulta prácticamente inevitable que la competencia tributaria desempeñe un sustancial y creciente papel, ya que algunos países tendrán fuertes incentivos para exportar parte de su carga tributaria atrayendo consumidores, capital real o ingresos gravables de otros países. Lo harán mediante la imposición de tasas tributarias más bajas o a través del uso de incentivos que reducen la base tributaria.

Hay quienes pueden considerar que la competencia tributaria es atractiva, pero puede conducir a fricciones y conflictos entre los países. También puede conducir a problemas macroeconómicos al reducir los ingresos tributarios. La solución espontánea del mercado, en virtud de la cual los países compiten en vez de cooperar, conducirá a ajustes a la baja en las tasas impositivas, especialmente las que corresponden a bases tributarias móviles, como el capital y la mano de obra altamente calificada, y a menores tasas en los impuestos al consumo, en particular aquéllos que se aplican a los bienes fácilmente transportables y relativamente valiosos. En la reducción de las tasas de los impuestos sobre las ventas y la renta del capital, los países pequeños pueden marcar la pauta, ya que son los que más pueden beneficiarse atrayendo compradores e inversionistas del exterior. Otros posibles acontecimientos podrían ser el aumento de los impuestos sobre el capital basados en la fuente, y el consiguiente abandono progresivo del concepto de impuestos globales sobre la renta. En el caso de la renta de las sociedades, los impuestos basados en fórmulas pueden con el tiempo reemplazar a los impuestos basados en cuentas para abordar el problema ya mencionado de los precios de transferencia.

La alternativa de la celebración de acuerdos internacionales en materia tributaria probablemente no resulte productiva, como lo muestra la experiencia de la Comunidad Europea en las últimas dos décadas. Es difícil que los países abandonen sus objetivos nacionales y celebren acuerdos que pueden percibir como menos beneficiosos que la alternativa de seguir cada uno su propia política. Además, los países con diferentes agendas políticas encontrarán dificultades para ponerse de acuerdo sobre una determinada estructura tributaria. El adelanto hacia una armonización tributaria ha sido limitado incluso en una zona restringida como la Unión Europea. La experiencia de la negociación de tratados relacionados con este campo indica que los acuerdos tributarios, incluso entre dos países, son a veces difíciles de convenir y exigen mucho tiempo y esfuerzo. En cualquier caso, no hay un mecanismo institucional que facilite la discusión de temas y la negociación de acuerdos al nivel mundial.

Todo ello deja la alternativa de crear una organización internacional que se ocuparía sistemáticamente de los aspectos tributarios, o en su defecto el otorgamiento de un mandato específico a una institución existente. En la actualidad existe una organización mundial que se ocupa de los asuntos relacionados con el comercio (la OMC); una que se ocupa de la estabilidad macroeconómica y el equilibrio de la balanza de pagos (el FMI); otra encargada del desarrollo económico (el BIRF), y muchas otras que tienen otros objetivos. El FMI, en particular, se ocupa de las repercusiones transnacionales de las políticas macroeconómicas internas. Sin embargo, al nivel mundial no existe una organización que supervise, o procure influenciar, los acontecimientos tributarios con repercusiones transnacionales. Puede considerarse que esta situación es inusual, porque los países están compitiendo cada vez menos a través de aranceles y restricciones cuantitativas al comercio y a través de las variaciones en los tipos de cambio, y cada vez más mediante el uso de incentivos tributarios, ajustes en las tasas tributarias, cambios en el tratamiento administrativo de ciertos ingresos y otros ajustes similares. Este es el proceso que según muchos expertos en impuestos está conduciendo a una "degradación tributaria". A medida que el comercio sigue liberalizándose y el capital tiene mayor facilidad para desplazarse, aumentarán las ventajas de la competencia tributaria para algunos países y aumentará la tentación de ponerla en práctica. La base tributaria mundial se convertirá en uno de los "patrimonios comunes" que pueden explotarse.

En consecuencia, estaría justificada la creación de una Organización Tributaria Mundial. ¿Qué mandato tendría una organización de este tipo? Hay muchas posibilidades, y en este trabajo sólo pueden mencionarse algunas de ellas. Por supuesto, su mandato dependería del poder que los países miembros quieran conferirle. También dependería de que fuese representativa de toda la comunidad mundial. Como la imposición de gravámenes constituye una de las medidas gubernamentales de carácter más político, es improbable que, en esta coyuntura, los gobiernos de los países estén dispuestos a asignar a una organización de este tipo la capacidad de aplicar gravámenes. Hasta ahora no existe un ejemplo de organización supranacional a la que se le hayan conferido estas atribuciones. Ni siquiera la Comisión Europea tiene este poder. Sin embargo, como el autor escribió hace ocho años: "Es concebible que llegue el día en que los países [del mundo] creen una ‘Dirección Internacional Impositiva’ para recaudar los impuestos que no pudieran recaudar los distintos gobiernos y asignarlos ya sea a la provisión de bienes públicos internacionales o devolverlos a los países".

Recientemente, la idea de James Tobin de gravar un impuesto internacional sobre las transacciones financieras transnacionales ha sido adoptada por otros autores que han propuesto la aplicación de impuestos internacionales con bases como los pasajes aéreos, las transacciones financieras u otras bases, para financiar las Naciones Unidas. La recaudación de un impuesto de este tipo, o uno similar, podría asignarse a la Organización Tributaria Mundial. Sin embargo, es improbable que los países del mundo estén dispuestos a dar un paso semejante, aún cuando tales impuestos podrían proporcionar financiamiento para las actividades de algunas de las organizaciones internacionales, y harían que la decisión de financiar instituciones establecidas como las Naciones Unidas se viera libre del debate político que frecuentemente se observa dentro de los países. Este debate genera incertidumbre y probablemente importantes problemas para las organizaciones internacionales.

La Organización Tributaria Mundial podría asumir otras responsabilidades además de la recaudación de impuestos.

En resumen, algunas de las principales actividades de una organización de este tipo podrían ser las siguientes:

1. Identificar las principales tendencias y problemas tributarios al nivel internacional. En los países de la OCDE, el Comité de Asuntos Fiscales ha llevado a cabo una meritoria labor en la identificación de estas tendencias. Sin embargo, la mayoría de los países del mundo no son miembros de la OCDE.

2. Compilar y/o generar estadísticas e información tributaria pertinentes sobre el mayor número posible de países. Es posible que gran parte de esta información ya esté disponible, pero no existe una institución que la esté compilando para todo el mundo. En este aspecto, la labor de la OCDE y del FMI podría constituir una contribución particularmente útil.

3. Sobre la base de la información anterior, podría preparar un Informe sobre el desarrollo tributario mundial (¿anual?) que publicara estadísticas, describiera las principales tendencias (tanto estadísticas como en términos de evolución de las políticas), identificara problemas y, quizá, señalara soluciones factibles para esos problemas. Podrían identificarse las buenas prácticas de los países y hacerlas conocer a otros países. Podrían asimismo ponerse de relieve los nuevos problemas que surgen y estudiarse las soluciones.

4. Suministrar algún tipo de asistencia técnica a los países en materia de política y administración tributaria, teniendo siempre en cuenta que los cambios recomendados deberían hacer que el sistema tributario del país que recibe la asistencia esté mejor coordinado o armonizado con los sistemas de otros países. En la actualidad, varias instituciones, incluso el FMI, ya proveen asistencia técnica. Sin embargo, muchas necesidades no se satisfacen debido a la escasez de recursos. Además, la meta de la asistencia técnica provista por la nueva organización sería hacer que los sistemas tributarios fueran más compatibles.

5. Formular normas básicas de política y administración tributaria. En este aspecto se ha registrado muy poco progreso.

6. Desempeñarse como un foro mundial en el que los expertos y los responsables de la formulación de políticas de los distintos países puedan intercambiar ideas sobre estos temas.

7. Desempeñarse como un foro mundial para el arbitraje tributario cuando surgen fricciones o conflictos entre diferentes países o grupos de países. Nuevamente, en la actualidad no existe un foro de este tipo.

8. Ejercer actividades de supervisión de la situación en materia tributaria, en la misma forma en que el Fondo Monetario Internacional supervisa la evolución macroeconómica. Dicho proceso de supervisión se realizaría: a) al nivel de los países; b) al nivel regional, y c) al nivel mundial. El modus operandi del FMI podría servir de ejemplo a la nueva organización.

La Organización Tributaria Mundial identificaría los acontecimientos tributarios que generan efectos secundarios transfronterizos y los haría conocer a una junta directiva en la que estarían representados todos los países. La junta recomendaría cambios en aquellos aspectos en que el comportamiento tributario de un país tuviera repercusiones claramente negativas para otros países. Por ejemplo, recomendaría cambios en aquellos países que están explotando obviamente la base tributaria mundial. La organización no intervendría en aquellos aspectos tributarios que no tuvieran un significativo efecto secundario transfronterizo. Por supuesto, sólo recomendaría cambios, y no tendría atribuciones para hacerlos cumplir. En términos generales,éstas serían las principales actividades de una organización de este tipo. Por supuesto, otros términos de referencia más detallados y específicos podrían incluir otras actividades.

IV. Observaciones finales

En este breve trabajo se ha procurado ofrecer un panorama de los acontecimientos mundiales que están teniendo un significativo impacto sobre los sistemas tributarios. Estos acontecimientos son acumulativos, de manera que su impacto sobre los sistemas tributarios seguramente aumentará. En el presente trabajo sólo se presentan algunos ejemplos de los aspectos en los cuales la globalización y la creciente integración de las economías mundiales están afectando los sistemas tributarios existentes, pero se podrían haber mencionado muchos otros.

En este trabajo se llega a la conclusión de que puede haber llegado el momento de crear una institución mundial que supervise esta evolución, estimule a los países a que coordinen sus medidas tributarias y proponga soluciones. Esta institución tendría un papel de supervisión, distribución de información y provisión de un foro para el análisis. Es improbable que en un futuro previsible se le confirieran a una institución de este tipo atribuciones para recaudar impuestos.

R: Tema2

27/4/98

R: Tema 2