Aquí se afirma que el Presupuesto Nacional está al servicio del capital financiero especulativo, y que el gobierno ha renunciado a su obligación de destinar los recursos públicos, que recauda mediante los impuestos que le cobra al pueblo, a proveer los bienes y servicios sociales. Si el gobierno no destina los impuestos par satisfacer las necesidades de la sociedad pierde la legitimidad para cobrarlos.

La orientación del Presupuesto Nacional hacia la especulación financiera se puede evidenciar en dos aspectos En primer lugar, una proporción cada vez más significativa del Presupuesto se destina a pagar rentas financieras, como es el caso de los gastos orientados al pago del servicio de la deuda (33% del Presupuesto de 1999), y las transferencias que se hacen a los fondos de pensiones (11%) que son instituciones financieras de carácter privado. En segundo lugar, porque la elaboración del Presupuesto se ciñe a las necesidades de la programación financiera, esto es a garantizar la estabilidad macroeconómica para permitir que el capital financiero pueda extraer la ganancia financiera sin que existan disturbios de orden macroeconómico.

La sujeción a la programación macroeconómica se convierte en el principal criterio para la elaboración del presupuesto, y en este sentido las discusiones fiscales se concentran en el tema del déficit fiscal partiendo de la base de que el déficit es nocivo. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de que se debe reducir el déficit (o ampliar el superávit), y por tanto disminuir los gastos públicos y aumentar los impuestos: el gasto publico aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos como conveniente. Con este enfoque se evade la discusión política del Presupuesto, que es por donde se debe abordar el tema. Se evade el debate sobre a quién se le cobran los impuestos, y hacia dónde se dirigen los gastos.

Como el paradigma es mantener la disciplina fiscal, entonces se debe propender por un marco institucional que permita mantener dicha disciplina. Y este marco consiste en otorgarle al Ministerio de Hacienda la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para determinar cuáles son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cual la orientación de los gastos. Este es lo que la literatura sobre la materia ha llamado un "sistema presupuestal jerarquizado". Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales mas centralizados jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998: 48 y 49).

Este sistema presupuestal es el que existe en Colombia, lo que en un lenguaje más claro se puede calificar como una dictadura fiscal. Así esta consagrado en nuestra Constitución Política la cual reza que:

• la iniciativa para presentar el Presupuesto Nacional (artículos 150 - literal 11-, 154 y 346) la tiene el gobierno a través del ministro de hacienda, el cual significa que ni el Congreso ni a la comunidad pueden incidir en la asignación de los recursos presupuestales, ni siquiera los otros ministros del gabinete;

• el Congreso no puede modificar las partidas (artículo 351) sin la aprobación del ministro de hacienda,

• Si el Congreso no aprueba el presupuesto presentado por el gobierno se aprueba por la vía administrativa el presentado por el gobierno (articulo 348)

Como se puede observar el Presupuesto es distribuido de antemano por el Ministerio de Hacienda, de manera que ni el Congreso, ni la comunidad, pueden participar en su discusión, o en promover iniciativas que reflejen las aspiraciones sociales Y si el Congreso se niega a aprobar el Presupuesto, el gobierno a través del ministerio de hacienda tiene la facultad y la obligación constitucional de expedirlo por decreto. Así de simple. Es por esta razón que este proceso fue definido por Juan Camilo Restrepo, cuando fue senador en la legislatura del 95, como un costo ejercicio de mímica presupuestal.

Si la sociedad no tiene acceso al proceso de elaboración del Presupuesto, entonces nos encontramos que el discurso de la democracia participativa es simplemente un cuento de hadas que no tiene asidero en la realidad. Porque en definitiva quien asigna los recursos es quien finalmente decide, como en todas las actividades de la vida humana. En estas condiciones el ejercicio de la democracia participativa simplemente se reduce a recitar palabras bonitas, sin efectos prácticos en la definición final sobre la asignación de los recursos sociales.

El poder absoluto que se le otorga al ministro de hacienda se justifica en la necesidad de establecer la disciplina fiscal, pero la disciplina no se puede considerar en abstracto, como nos lo quieren proponer. El problema de la disciplina se debe presentar en el contexto del modelo de desarrollo en que se inserta, y en las clases sociales que dicho modelo representa. Tratando de encontrar una respuesta a este punto Giraldo y Mora (1998) señalaron que "La reducción del déficit fiscal resulta crucial para el capital financiero cuando se tiene una economía desregulada. Esta es la principal forma de comprimir la demanda interna, porque una reducción del déficit no es otra cosa que un aumento de más impuestos y las tarifas (que afectan negativamente la capacidad de gasto privado), y una reducción del gasto público. Es decir, comprimir la demanda agregada por la vía del menor gasto privado y público" (pag.39). Y cuando la demanda interna se comprime se produce un excedente de la producción doméstica que se deja de consumir internamente y que puede ser exportado, con lo cual se generan las divisas internacionales (dólares) necesarias para que el capital financiero pueda trasladar la ganancia que extrae de las economías hacia los mercados internacionales.

De acuerdo con el Banco Mundial (1988) "Los déficit fiscales excesivos, y las consiguientes necesidades de financiamiento del sector público, han sido, a menudo, causa de desequilibrios macroeconómicos" (pag. 61). Y el significado del equilibrio macroeconómico, continuando con Giraldo y Mora, "desde el punto de vista de los intereses del capital financiero se entiende como la estabilidad de los precios claves (tasa de inflación y tasa de cambio), y la existencia de una balanza de pagos positiva y sostenible en el largo plazo, ya que esto significa mantener liquidez en divisas, y así, permitir que la ganancia de dicho capital pueda ser transferida al exterior. Los precios clave porque, al fin y al cabo, dicho capital esta compuesto por activos financieros, divorciados de los activos reales, y por tanto la riqueza de dicho capital depende de que su valor nominal se conserve, tanto en moneda local como en divisas. Por ejemplo, un nivel de inflación alto hace que el valor de tales activos desaparezca, con lo cual la riqueza financiera se desvanecería como la espuma. Lo mismo sucedería con una devaluación aguda de la moneda" (pag.40).

De manera que en aras de la disciplina fiscal, y de la estabilidad macroeconómica, los pueblos latinoamericanos han sido sometidos a programas de ajuste que atentan contra sus propios intereses. El Estado ha abandonado el compromiso de promover el desarrollo económico y social a través de políticas publicas y fiscal activas, y dejó esa tarea a las libres fuerzas del mercado: libres para el capital financiero que puede actuar sin ninguna cortapisa, opresoras para el pueblo, porque cualquier reclamo social en bienes y servicios públicos o en derechos sociales reales (mas allá del mero discurso) atenta contra la estabilidad fiscal y macroeconómica.

Nos encontramos ante la paradoja de que el manejo de la asignación de los recursos públicos, que se realiza mediante e! Presupuesto Nacional, debe ser potestad imperial del ministerio de Hacienda, mientras que los reclamos sociales son causa del déficit fiscal. Porque, como lo mencionan los autores de la escuela del "Public Choice" las sociedades tienden hacia la crisis fiscal, por la resistencia a pagar impuestos y por el clamor de que e! Estado debe gastar más (Buchanan y Wagner, 1983).

A continuación se desarrollaran los siguientes puntos. En primer lugar, se presentará lo que llamaremos la financiarización del Presupuesto Nacional, en donde se afirmara que la causa principal del desajuste fiscal son los gastos que impone e! capital financiero; en segundo lugar, se afirmará que el sistema presupuestario se debe someter a las necesidades de la programación financiera, que es lo que sirve a los intereses de! capital financiero especulativo; y en tercer lugar, se desarrollará el tema de las instituciones presupuestarias presentando el concepto de la "dictadura fiscal".

De manera persistente se viene remarcando la idea de que la burocracia es la principal causa de la crisis fiscal. Se ha montado una película según la cual e! apetito voraz de los funcionarios públicos esta desangrando e! Presupuesto Nacional. Por esta razón, e! ajuste fiscal se entiende como el despido de empleados gubernamentales y la reducción de los salarios de los funcionarios públicos.

Nada más lejano de la realidad plantear que los salarios públicos son la causa del desajuste fiscal Como se puede apreciar en el cuadro 1, los gastos de personal, que es el rubro que corresponde a los pagos salariales han venido perdiendo participación en el total de gastos del Gobierno Nacional de manera continua y sostenida. Pasaron de representar el 19.6% del total en 1970 a 148% en 1984 y a 12.5% en 1999. De manera que si alguien ha contribuido al ajuste fiscal son los trabajadores del gobierno.

(porcentajes)

Fuente: Cálculos propios con base en el cuadro 1 anexo

Por el contrario, el rubro de gasto que más ha crecido es el servicio de la deuda, el cual en 1999 representa el 33% de los gastos (un tercio), cuando en 1970 representaba el 6.2%, en 1980 el 2.9% y en 1990 el 10.1%. Y lo que resalta es el alto peso del servicio de la deuda interna, que en 1999 era casi 4/5 partes del servicio de la deuda total. El peso de la deuda interna es un elemento importante que debe ser tenido en cuenta porque tradicionalmente se ha insistido en la significación de la deuda externa en las finanzas del Presupuesto. Como lo veremos más adelante, ello se debe a que el capital financiero esta rentando de los títulos de deuda pública interna emitidos por el gobierno, y porque se le niega la posibilidad al gobierno a recurrir a la emisión monetaria para financiar sus gastos, obligándolo a financiarse mediante la emisión de bonos en condiciones de mercado, mientras que por otro lado se libera la capacidad del sistema financiero para hacer emisión monetaria en su propio beneficio. Es lo que Daniel Libreros ha llamado la "privatización de la emisión monetaria".

Para apreciar los determinantes del crecimiento del gasto público, se puede observar el gasto discriminando en los cuatro componentes principales que recogen el 80% de los gastos, tal como se presenta en el cuadro 2. Dos de los cuatro rubros son los que explican el mayor crecimiento de los gastos. Ellos son el servicio de la deuda, que ya se mencionó, y las transferencias a la seguridad social.

Este último rubro, aunque no muestra una tendencia creciente en el período que se presenta. tenía un valor insignificante antes de l994 y en la actualidad se aproxima al 11% del total de los gastos; adicionalmente será el componente del gasto que tendrá un mayor crecimiento en los próximos años, de acuerda a los consignado por la Comisión de Gasto Público (Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Publicas, 1997, tema IV).

 El crecimiento de las transferencias a la seguridad social, que todavía no se ha comenzado a vislumbrar en su verdadera dimensión, se debe en parte a que el gobierno debió comenzar a girar los aportes patronales al régimen, obligación que no cumplía antes de la ley 100. Pero el problema principal reside en el pasivo pensional que apareció después de aprobada la 1ey 100, y que la Nación tiene que reconocer contra su Presupuesto.

Cuadro 2:

El pasivo se origina en el concepto de que las pensiones deben ser soportadas por un ahorro individual. El esquema en teoría funciona así: el afiliado, durante su vida laboral o productiva cotiza a un fondo de pensiones, el cual con los recursos recibidos hace inversiones de carácter financiero (que es lo que se conoce como las reservas), reinvirtiendo los rendimientos de tal forma que con el producido de tales inversiones se sufragará en el futuro el pago de las pensiones del afiliado.

Antes de entrar a indicar las implicaciones de esta fórmula, que para el gobierno resulta diabólica, es necesario indicar que este no es el único esquema financiero posible del sistema. Las pensiones también se pueden pagar contra los recaudos del sistema de seguridad social sin que necesariamente existan las reservas individuales. En este caso los derechos adquiridos por los futuros pensionados no necesariamente constituyen un pasivo que el Estado debe pagar, porque tales derechos están soportados con los ingresos que simultáneamente pagan los cotizantes. Esta es la forma como en la práctica operaba el régimen antes de la ley 100.

Como la ley 100 cambió el sistema lo que apareció fue una deuda que no existía, constituida por los derechos pensionales de cada uno de los afiliados a la seguridad social, los cuales deben estar soportados por un ahorro individual, expresado en inversiones financieras (las llamadas reservas) que son administradas por los fondos de pensiones. Y como esas reservas no existen ni existieron, resulta que la Nación como por arte de magia le resultó debiendo esa plata a los mencionados fondos, que son instituciones financieras privadas, propiedad de los grupos económicos.

Y para pagar esa deuda el gobierno tiene que girarle a los fondos un "bono pensional", por cada afiliado, equivalente a lo que esa persona debió aportar (junto con los aportes patronales correspondientes) en su vida laboral o productiva, más los intereses reinvertidos que debieron producir tales recursos durante todo el período. Y la sumatoria de lo que valen los famosos bonos, para todos los afiliados a la seguridad social provenientes de los sectores público y privado, es lo que constituye el pasivo pensional. No hay claridad del monto total de la cifra, pero se sabe que la cifra es fabulosa, mayor que el valor del PIB del país.

Y esos recursos tienen que salir del Presupuesto Nacional. por el rubro de transferencias a la seguridad social, con el agravante de que las mencionadas transferencias no han empezado todavía a sufragar el valor de los mencionados bonos, de manera que su crecimiento en un futuro no muy lejano será exponencial. Aunque, probablemente, antes de que ello ocurra, se presentará una crisis, dada la magnitud del problema. El sistema financiero aspira que la Nación, con más impuestos que pagamos todos colombianos, les entreguemos toda esa magnitud de recursos, pero ello no es posible desde ni punto de vista macrocconómico, social y político.

La suma de tales transferencias y el servicio de la deuda copan el 44.3% de los gastos de la Nación en 1999, y la cuenta seguirá creciendo de forma vertiginosa en el futuro inmediato Allí está la verdadera causa de la crisis fiscal. Endilgarle la responsabilidad de la crisis al pago de los salarios de los trabajadores estatales no sólo es incorrecto, sin que además es mentir a conciencia, porque el análisis más elemental de las cifras no permite hacer ese tipo de afirmaciones.

En relación con el servicio de la deuda, como se indicó al comienzo, lo que se observa es un crecimiento de la deuda interna. Esto es consecuencia de negársele al gobierno la posibilidad de acudir a los recursos del Banco Central (la emisión monetaria) para financiar el Presupuesto Nacional, de forma tal que el gobierno debe proveerse los recursos mediante la colocación de títulos de deuda pública a tasas de interés de mercado, que es lo que ha venido realizando mediante la colocación de TES.

Los TES inicialmente fueron comprados por otras instituciones del sector público, pero esta fuente de financiación se agotó y ha sido preciso vendérselos a los inversionistas financieros, a quienes se les ha tenido que ofrecer las tasas de interés del mercado, es más, con el propósito de atraer los recursos privados se les estás garantizando el valor del titulo en dólares o reconociendo la inflación, y adicional al reajuste se paga una tasa de interés. En el caso de la indexación al dólar, es un mecanismo para cubrirle a los inversionistas el riesgo cambiarlo (el efecto financiero de una devaluación), riesgo que es asumido por la Nación, es decir por todos los colombianos, quienes son los que pagan los impuestos. Con los tributos se debe pagar el mayor valor del servicio de la deuda que causaría la devaluación; esta práctica fue la que produjo la crisis financiera y fiscal y la hiperinflación de la mayoría de los países latinoamericanos en la década del ochenta (Giraldo 1998), y en México en la crisis de finales de 1994.

Y es que dicha indexación está escondiendo un fenómeno que no se ha explicitado. Los especuladores financieros traen recursos al país, y a través del sistema financiero los pasan a moneda local y los invierten en los papeles del gobierno, quien a su vez les cubre el riesgo de la devaluación, y sobre la devaluación les está pagando una tasa de interés. Para el especulador es una inversión ideal: riesgo cero (no riesgo cambiarlo y no riesgo de incumplimiento porque el gobierno responde), y recibe una tasa de interés real por encima de la variación del tipo de cambio.

Mientras que por un lado el gobierno se ve precisado a recurrir al financiamiento en condiciones de mercado mediante la emisión de títulos de deuda pública, y en consecuencia se cierra las posibilidades de acceso a los recursos de la emisión monetaria, por otro lado, la desregulación del sistema financiero le restituye la capacidad de crear medios de pago a través del mecanismo del crédito. En otras palabras. se le quita al gobierno la posibilidad de tener acceso a los recursos sociales a través de la emisión, y se traslada esa posibilidad de emisión al sistema financiero privado, con lo cual el capital financiero especulativo se apropia de los recursos sociales que se le arrebatan al gobierno.

Se pretende afirmar que la asignación de los recursos públicos es un acto técnico, que debe ser neutral en términos políticos y económicos (se puede ser neutral?), y que más bien debe propender por una asignación eficiente de los recursos. La neutralidad consiste en respetar la asignación de recursos que haga el mercado, y cualquier acto que atente contra ello lleva a la ineficiencia y disminuye el bienestar Esta es la esencia del neoliberalismo en los postulados originales de Hayeck (1990).

El desequilibrio fiscal llevaría al desequilibrio del mercado, y por tanto atentaría contra la eficiencia y el bienestar. Y la forma como se expresaría dicho desequilibrio sería el de arrastrar a un país a una crisis financiera y de balanza de pagos. De acuerdo con el enfoque de los organismos financieros internacionales (FMI, Banco Mundial, BlD) la presencia del déficit fiscal llevaría a problemas de exceso de absorción económica lo cual conduciría a un balance comercial negativo (de acuerdo con el enfoque absorción que se aplicó desde los años cincuenta), el cual tendría que ser financiado con endeudamiento externo, generando una crisis de deuda si el fenómeno persistiera; el déficit también puede generar problemas de estabilidad cambiaria y de precios lo cual llevaría a una crisis general de balanza de pagos de acuerdo con el enfoque monetario de la balanza de pagos, enfoque que se empezó a aplicar en la década del setenta. Se debe indicar que ambos enfoques, el de "absorción" y el "monetario de la balanza de pagos" son utilizados simultáneamente por el FMI de acuerdo a su conveniencia, lo cual nos lleva a afirmar que sus argumentos contra el déficit fiscal son inconsistentes. Veamos.

Cuando un país tiene dificultades de balanza de pagos, expresado en pérdida de sus reservas internacionales, el FMI aplica el enfoque absorción, el cual indica que el desequilibrio se origina en un exceso de demanda interna que debe ser contrarrestado con una disminución o eliminación del déficit fiscal. Si se mantiene este razonamiento habría que afirmar que si una economía tiene un aumento significativo de reservas internacionales, se haría preciso aumentar el déficit fiscal con el objeto de moderar dicho aumento.

Sin embargo, en este caso se cambia el argumento, y se indica que en esta situación es preciso disminuir el déficit fiscal, desechando el enfoque de la absorción y recurriendo al "enfoque monetario de la balanza de pagos", el cual plantea que los desequilibrios de balanza de pagos son principalmente de origen monetario, y que en consecuencia un aumento de las reservas internacionales trae como consecuencia una expansión de la masa monetaria presionando la inflación y con ello la tasa de cambio; la expansión monetaria debe ser contrarrestada con la reducción del déficit fiscal, y por esta vía recoger el exceso de circulación monetaria. Si se continúa con este razonamiento se tendría que afirmar que cuando se presenta una salida de reservas internacionales del país habría que compensar el drenaje de la masa monetaria con un aumento del déficit fiscal. Sin embargo, en este punto, el FMI, pasa al enfoque anterior, el de la absorción, para justificar la reducción del déficit fiscal.

Como se puede apreciar el FMI no es consistente, su ortodoxia no es tal y sólo tiene un objetivo: reducir el déficit fiscal, es decir, subir los impuestos que gravan al pueblo, y disminuir el gasto público. De manera que sus discursos no tienen un soporte económico consistente, y las teorías que aplica las maneja de acuerdo a su conveniencia. El problema estriba en develar qué intereses políticos esconden las políticas que los organismos financieros internacionales le imponen a los países de la región. De modo que se trata de una discusión primordialmente política.

La asignación presupuestal es un acto político, incluso y sobre todo, el Presupuesto colombiano actual, aunque se pretenda negarlo. Como se indicó atrás, la asignación del Presupuesto actual responde a los intereses del capital financiero especulativo. La opinión pública se ha desentendido de la discusión política del Presupuesto Nacional, y no ha comprendido que se trata de la negociación económica más importante de cada año. Y por no involucrarse en esa discusión ha aceptado de manera pasiva la introducción de las reformas que atenían contra los intereses de la sociedad.

El debate presupuestal se ha presentado a la luz del equilibrio de las variables macrofinancieras, evadiendo el debate político. Pero el proceso tiene un claro contenido político. Por un lado se trata de garantizar el ajuste para que el capital financiero pueda realizar su ganancia, y por la otra, la financiarización del Presupuesto, a través de poner al Tesoro Nacional a pagar rentas financieras por intermedio de los rendimientos que reconoce sobre los títulos de deuda publica que emite y las transferencias a los fondos privados de pensiones. A través del rendimiento de los títulos, que se expresa en el pago de la deuda pública, se transfieren rentas hacia el capital financiera especulativo.

Se pretende que la discusión gire en torno al tamaño del déficit con respecto al PIB, partiendo de la base de que el déficit es malo. Y sobre este punto el discurso fiscal conjuga varios ingredientes que pretenden evadir la discusión política al Presupuesto Público. El primer elemento es que el Presupuesto debe estar en función de las metas macroeconómicas, y por lo tanto señala que lo que debe importar en materia fiscal es el tamaño del déficit con el objetivo de eliminarlo a toda costa, lo cual lleva a que la discusión derive en la estructura de los ingresos del Estado (los ingresos siempre deben aumentar), de los gastos (siempre deben disminuir) y de las fuentes de financiación de déficit (crédito interno y externo).

En cuanto al gasto, lo que nos lleva al segundo elemento, el discurso es que la provisión de los bienes públicos no debe estar dentro del Presupuesto con el argumento de que se deben eliminar los subsidios a la oferta (que se financian con aportes presupuestarios), de forma que la provisión de tales bienes se debe hacer a través del mercado. El tercer punto, es la necesidad de un sistema presupuestal jerarquizado, porque el proceso colectivo de asignación presupuestal lleva hacia el déficit.

El primer punto, el de la sujeción a las necesidades de la programación financiera, parte del principio, como ya se mencionó, de que la crisis económica la origina el déficit fiscal. De acuerdo con ello, las necesidades de financiamiento del déficit produjeron el endeudamiento externo de América Latina que explotó a comienzos de la década del ochenta, el abuso de los recursos de la emisión para su financiamiento fue la causa de la hiperinflación por la que atravesó la región, y la necesidad de captar recursos crecientes mediante la colocación de bonos de deuda pública generó un aumento en las tasas de interés y una reducción de la inversión. La existencia persistente del déficit fiscal es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis financieras y la recesión (Hallerberg y von Hagen, 1998: 37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones del ministro de hacienda o a las misiones del FMI para tener que soportar de manera repetitiva y monótona estas letanías.

Y se argumenta que la causa del déficit es la corrupción y el gasto en burocracia improductiva. El pago de funcionarios, tales como mensajeros, trabajadores, profesores, agrónomos, secretarias. profesionales . . se considera que el un gasto en funcionamiento, un gasto corriente. Esto tiene la acepción de que el trabajo del hombre es una actividad estéril, y por oposición lo que vale es el gasto de inversión, que es un gasto de capital De manera que lo que vale es el capital y no el trabajo de hombre

Sucede que las cosas son completamente diferentes de como se pretenden hacer aparecer. Es la lógica del capital financiero especulativo la que produce la crisis fiscal y no el trabajo del hombre. El capital infla y desinfla las economías buscando obtener rentas financieras. Como recientemente lo vienen sosteniendo Krugman y Sachs en artículos de prensa, son los ataques especulativos de los inversionistas financieros los que desestabilizan las economías.

Krugman en un trabajo de 1993 muestra como es la necesidad del capital financiero de obtener rentas lo que lo obliga a penetrar las economías, y para penetrarlas tiene que endeudar a los agentes económicos, y uno de ellos es el gobierno. Y el gobierno para poderse endeudar tiene que generar déficit.

Esto fue lo que pasó durante la década del setenta hasta comienzos de los años ochenta, lo cual nos llevó a la crisis de la deuda externa de entonces; y es lo que viene pasando durante la década del noventa lo cual ha desembocado en la crisis financiera actual, crisis que todavía no se ha manifestado plenamente. En países como Brasil, Ecuador y Venezuela la crisis se ha generalizado, y en el caso de Colombia (junio de 1999) la crisis está comenzando a desarrollarse: se han quebrado algunas instituciones financieras, el Banco de la República ha modificado la banda cambiaria ante los indicios de la insostenibilidad del régimen cambiario, el sistema financiero en conjunto atraviesa pérdidas crecientes, vienen misiones del FMI a estudiar la economía, las firmas calificadores nos bajan la calificación, el dólar se dispara, hay fuga de capitales...Tenernos los síntomas de la enfermedad.

Y cuando economía está a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad del gobierno para ajustarse rápida y apropiadamente a los choques produciría escepticismo acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del país) de obtener préstamos" (Eichengreen et al. , 1996: 13). Es decir que si el gobierno no produce un ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el FMI, el país sería castigado y aislado por el capital financiero internacional, y por los gobiernos de los países en los cuales se origina dicho capital.

Posición que raya en el cinismo porque en la génesis del problema se encuentra que el gobierno expidió deuda pública vía el déficit fiscal para que el capital financiero obtuviera rentas. Las rentas las pagaba a través de los bonos públicos que dicho capital compraba (TES en el caso Colombiano) o endeudamiento externo directamente. Pero cuando la economía en su conjunto tiene niveles de endeudamiento altos (porque no sólo se endeuda el Estado sino también el sector privado), y tiene un déficit en cuenta corriente (importaciones menos exportaciones y servicios financieros) que fue financiado con las entradas del capital especulativo, el capital huye en estampida, y para recuperar sus recursos pretende imponerle al país un draconiano programa de ajuste con el propósito de que los recursos que el gobierno transferiría a la sociedad se los pase al capital especulativo para que éste recupere sus ganancias e inversiones.

Y como se trata de reducir el déficit fiscal, y que los flujos financieros de las finanzas públicas coincidan con los flujos financieras del capital (balanza de pagos, masa monetaria, cartera de sistema financiero, mercado de capitales), se hace necesario que el sistema presupuestal se ajuste a la metodología de las operaciones efectivas de caja. La consistencia de todas las variables macro incluido la programación presupuestal, se diseña a través del programa macroeconómico. Como se dijo atrás se trata que los resultados fiscales contribuyan a una balanza de pagos positiva para que el capital financiero disponga de las divisas necesarias para transferir su ganancia al exterior y la estabilidad de los precios clave (tasa de cambio e inflación) para que la ganancia del capital financiero no se deprecie.

En Colombia el Presupuesto Nacional se debe someter al Plan Financiero que hace parte del Programa Macroeconómico (decreto 111/96, artículos 7, 20, 26 48). Dicho Plan "tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Política Cambiara y Monetaria" (art. 7). Mas claro no canta un gallo.

El sometimiento a la programación financiera significa que el Presupuesto no responde a un propósito nacional que la sociedad escoge colectivamente, llámese un plan de desarrollo o un conjunto de políticas públicas que una sociedad ha elegido democráticamente. El concepto de la planeación a largo plazo, que en algún momento planteó la Cepal para América Latina, desaparece porque ahora se trata de la gestión financiera de corto plazo. En la práctica el propósito nacional es el del capital financiero especulativo y la planeación es la de dicho capital.

Pero las operaciones efectivas también eliminan el principio de la causación. La causación era el principio contable sobre el cual estaban basados los presupuestos antes de que se introdujeran los principios de la programación financiera. En Colombia este sistema fue eliminado a partir de 1989, con la ley 38 de ese año. Pero la causación va mas allá de un principio contable, y surge del principio democrático de que a nadie se le pueden cobrar impuestos, ni se puede disponer de los recursos del erario público, si ello no está originado en acto democrático causado por el pueblo o sus voceros elegidos a los órganos de representación popular (Congreso, Concejo, Asamblea).

En las operaciones efectivas, que funcionan bajo el principio de caja, es decir lo efectivamente recaudado y pagado, los recursos son fungibles: entran y salen de una misma bolsa. De manera que se va diluyendo el concepto de que los recursos deben tener un origen que debe ser democráticamente causado, y que los gastos deben dirigirse a donde la sociedad democráticamente ha determinado. Ahora, sin que nadie lo autorice, se causan obligaciones financieras contra el fisco, que el pueblo debe pagar con impuestos, sin que a nadie se le pregunte o se le dé una explicación.

El sometimiento del Presupuesto a la Programación Financiera significa el abandono de la responsabilidad del gobierno de gestar el desarrollo económico y social, porque lo que interesa son los resultados macrofinancieros. Pero lo paradójico del caso es que las mismas reformas que se han introducido en América Latina, y en Colombia en particular, han drenado la capacidad de control de los equilibrios financieros, de acuerdo con Haggard (1995: 5). En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa como en pasado, de manera que muchas actividades ahora escapan de la regulación estatal, en segundo lugar, la privatización ha hecho que los gobiernos pierdan la capacidad de control en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector energético, y la seguridad social, entre otros; y finalmente, en tercer lugar, la descentralización en algunos casos ha llevado a la inestabilidad macroeconómica y política (CEPAL. 1998: 17) (Banco Mundial. 1997: 13).

Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las reformas, el control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente porque las reformas se han acompañado por la eliminación de todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron los controles de cambio, se liberó el régimen de inversiones extranjeras, se desreguló el sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. De manera que el capital financiero especulativo puede entrar y salir cuando quiera, circular por toda la economía para extraer rentas, y abandonar a los países cuando los deja agobiados, sin que el Estado lo pueda controlar, porque quienes promovieron las reformas de manera intencional eliminaron los controles y regulaciones. Y lo hicieron así porque estaban representando los intereses de dicho capital y por tanto, estaban y están en contra de los intereses nacionales.

El manejo de los temas presupuestales debe orientarte a la eliminación del déficit fiscal, sin embargo nos encontramos ante la evidencia de que las sociedades tienden hacia la crisis fiscal, por la resistencia a pagar impuesto y por el clamor de que el Estado debe gastar más. Esta es una de las conclusiones principales de la escuela del "Public Choice". Por esto se propone que las decisiones en materia presupuestal sean jerarquizadas, porque el objetivo de la programación presupuestal es el de erradicar el déficit, de manera que hay que crear esquemas institucionales que se opongan la proclividad de la sociedad para generar déficit.

Se afirma que cuando se discute el presupuesto los programas de gasto tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente, mientras que por otro lado, tales gastos se financian con recursos comunes, que son los tributos que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetría ya que no se internalizan los costos de la decisión: mientras los beneficios se dirigen a un grupo específico, los costos son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneficios y se subestimen los cosos, lo que lleva a una sobreutilización de los recursos comunes. Este fenómeno ha sido bautizado como "la tragedia de los comunes" (Estein et al. , 1998: 17 y I 8).

En el proceso de negociación del presupuesto los políticos tienden a representar intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales (con excepción del ministro de hacienda, por supuesto). De acuerdo con Hallerberg y Von Ragen "Los políticos representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos" (pag.38), de manera que se presenta una "incongruencia entre la percepción de los beneficios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su totalidad el beneficio marginal de un dólar adicional gastado en las actividades de su departamento pero únicamente aquella parte de costo marginal que soportan sus electores.....El hecho de que el fondo general de impuestos crea un 'fondo de propiedad común' crea un gasto positivo y un sesgo deficitario" (pag.41)

Este fenómeno se agrava dicen ellos con el hecho de que "Una característica general de las finanzas publicas modernas consiste en que el gasto público esta dirigido más directamente a grupos específicos de la sociedad que la tributación" (Hallerberg y von Hagen: 40)

"Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisión de los bienes y servicios públicos debe hacerse a través del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la provisión de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo común sino que se dirige a un grupo especifico de la población, a través de la generalización del IVA, mientras que al capital se le beneficia con la reducción de la tributación: eliminación del impuesto sobre dividendos, eliminación del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital financiero especulativo, y eliminación de la progresividad en el impuesto a la renta

Retomando el tema, se trata de garantizar la no aparición del déficit fiscal. Según Eichengreen et al "La fuente del déficit reside en el hecho de que la política fiscal es decidida colectivamente, de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los programas de gasto que avalan" (resumen ejecutivo). A lo que agrega el BlD (1997) que "En un contexto de gabinete hay muchos ministros encargados del gasto y un sólo ministro de hacienda. Los primeros son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que confieren igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déficit mayores que los sistemas que atribuyen primacía al Ministro de Hacienda" (pag. 146).

Con base en anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legislativo no esté facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa macroeconómico (págs. 155 a 157). Pues bien, nuestra soberana e independiente Constitución Política lo consagró así, como vimos atrás.

Esta concepción del BlD está enmarcada dentro de una concepción general de los organismos financieros internacionales. Según el Banco Mundial (1997) "Para que el Estado exista, los individuos y las agrupaciones se han visto obligados a ceder competencias en esferas - como la defensa - a organismos públicos. Estos deben contar con ciertos poderes básicos o coercitivos sobre todas las demás organizaciones establecidas sobre un determinado territorio" ( págs. 21 y 22)

Y añade el Banco que la eficiencia y la equidad imponen cierto grado de coordinación y control estatal centralizados cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos indirectos de carácter jurisdiccional o están sujetos a economías de escala o plantean dificultades de distribución. Y añade que en la esfera técnica de la gestión económica se requiere cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión (pág. 132).

Y argumenta que en lo macroeconómico, debido a que el proceso político dificulta la adopción de políticas acertadas, se hace necesario "establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos", de manera que un control vertical por parte de ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento del gasto, por ejemplo un aumento de las partidas por parte de los legisladores; por su parte un Banco Central independiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (págs. 57 y 58)

De los párrafos anteriores se desprende la conclusión que se debe crear una trilogía de poder:

-Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podría existir el mercado, porque la base de mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba.

-Segundo poder: Una banca central independiente, que tiene el dominio sobre la política y la regulación en materias financieras, monetarias y crediticias.

-Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al ministerio de hacienda el dominio sobre los impuestos, los gastos públicos, la deuda publica y el sistema presupuestal.

Tres personas distintas y un Dios verdadero. Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones publicas diferentes a las que salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institución, que valga Pero resulta que en esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una sociedad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. Dónde queda la democracia participativa?.

Toda esta concepción sobre la cual se fundamenta el principio de la dictadura económica y jurídica está basado en un análisis de las instituciones a través de las cuales actúan los individuos con la racionalidad maximizadora de mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de que cada individuo busca maximizar su ganancia y su beneficio. Este comportamiento egoísta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad según el principio de la "mano invisible" de Adam Smith, y los teoremas de la teoría del bienestar de los neoclásicos. Sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones, el comportamiento egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan al déficit fiscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye la necesidad de una banca independiente y un sistema presupuestal jerarquizado.

Se hace necesario abordar toda esta problemática introduciendo en el análisis el concepto de las clases sociales. Es muy poco b que se ha trabajado en esta dirección, razón por la cual nuestros contradictores nos han ganado mucho terreno, y hasta ahora dominan el discurso ideológico a pesar de que los resultados de sus políticas son desastrosos.

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César GIRALDO