ATTAC - ECUADOR - Memorando de política económica del gobierno del Ecuador para 2000

Memorando de política económica del gobierno del Ecuador para 2000

Jorge Guzmán, Ministerio de Finanzas y Crédito Público
Modesto Correa, Presidente del Directorio del Banco Central del Ecuador

4 de abril, 2000

Sr. Stanley Fischer
Director Gerente Encargado
Fondo Monetario Internacional
Washington, D.C. 20431

1. En el memorando de políticas adjunto se describen las medidas y objetivos económicos del Gobierno del Ecuador para el 2000, con base en los cuales, el Gobierno solicita al FMI un acuerdo de derecho de giro de 12 meses de duración por un monto equivalente a DEG 226.75 millones (aproximadamente US$300 millones). El Gobierno considera que estas medidas estabilizarán la difícil situación económica actual, abordarán urgentes necesidades sociales, restablecerán la solidez del sistema bancario, sentarán las bases para una recuperación sostenida del producto y el empleo y situarán la inflación en una tendencia firme a la baja.

2. Durante el período de vigencia del acuerdo, las autoridades ecuatorianas mantendrán estrechas relaciones con el FMI y celebrarán consultas sobre la adopción de las medidas de política que puedan requerirse. El programa contiene cuatro revisiones durante el año 2000 y se completarán en junio, agosto, octubre y diciembre, respectivamente y una revisión en 2001 a ser completada en febrero.

Jorge Guzmán, Ministerio de Finanzas y Crédito Público
Modesto Correa, Presidente del Directorio del Banco Central del Ecuador

1. Cuando el Gobierno del Presidente Noboa asumió sus funciones el 22 de enero de 2000, heredó una situación económica desesperada. Los choques externos ocurridos en 1997-99 (el fenómeno climático de El Niño, la marcada caída de los precios internacionales del petróleo y la turbulenta situación financiera internacional) combinados con la debilidad de las políticas aplicadas, generaron una fuerte contracción del producto real; un incremento del desempleo; una aceleración de la inflación; un voluminoso déficit fiscal y crecientes atrasos en los pagos del sector público; y un sistema bancario en profunda crisis.

2. Con el fin de restablecer la confianza en la gestión económica, detener la contracción de la actividad económica y sentar las bases de un renovado crecimiento, el nuevo Gobierno está llevando a cabo un ambicioso programa de reforma económica. La base jurídica de muchas de las reformas es la Ley fundamental para la transformación económica del Ecuador aprobada por el Congreso el 1 de marzo de 2000. Esta legislación sienta las bases para la dolarización oficial de la economía anunciada el 9 de enero de 2000, un mercado laboral más flexible, el fortalecimiento del marco para enfrentar los problemas del sector financiero, y debería facilitar una mayor inversión privada extranjera y nacional en sectores claves de la economía. El Gobierno también espera que enviará una fuerte señal positiva a la comunidad oficial internacional y a los inversionistas privados, y en consecuencia ayudará a movilizar el apoyo financiero requerido para el proceso de reforma económica y estructural.

3. Después de haberse estancado en 1998, la economía entró en una profunda recesión en 1999, como consecuencia del rápido desarrollo de una crisis bancaria y la consiguiente contracción crediticia, la disminución de los ingresos reales causada por la depreciación del tipo de cambio real, una voluminosa salida neta de capitales privados y el bajo precio de exportación del petróleo crudo que rigió durante gran parte del año. En 1999, el PIB real se contrajo alrededor de 8%, reflejando la marcada disminución de la inversión y del consumo privado. El desempleo prácticamente se duplicó en doce meses, alcanzando el 16% a diciembre de 1999. La inflación anual en los precios al consumidor se aceleró del 43% a fines de 1998 al 91% en febrero de 2000, y en los precios al productor se incrementó del 35% al 301%. El sucre se depreció casi un 200% en 1999, y un 25% adicional en la primera semana de enero de 2000.

4. Las finanzas públicas han experimentado dificultades desde hace varios años, pero se deterioraron marcadamente en 1998 como consecuencia del desplome de los precios de exportación del petróleo, la disminución de la producción petrolera por la reducción de los gastos de mantenimiento y el mayor gasto, principalmente en materia de salarios. Al mismo tiempo, se vieron afectadas negativamente debido a que algunas empresas privadas de distribución de electricidad no pudieron mantenerse al día en los pagos por la energía suministrada por la empresa estatal de electricidad (INECEL). En septiembre de 1998, en respuesta al aumento del déficit del sector público no financiero (SPNF), el Gobierno eliminó la mayor parte de los subsidios sobre los precios del gas doméstico y de la electricidad (estimados en ese momento en alrededor del 1.5% del PIB), e incrementó los precios del diesel y la gasolina en un 40% y un 12%, respectivamente, indexando sus precios en función del tipo de cambio del dólar de Estados Unidos. Con el fin de proteger a los segmentos más pobres de la población, se fortaleció y se focalizó más eficientemente la red de protección social. El Gobierno aumentó en alrededor de un 12% el salario mínimo, e introdujo un subsidio en efectivo --el bono solidario-- en beneficio de 1,3 millones de hogares más pobres. A pesar de las medidas de ingresos adoptadas, el déficit consolidado del sector público pasó del 2.5% del PIB en 1997 al 5.9% del PIB en 1998.

5. En 1999 se hicieron varios esfuerzos para reducir el déficit del sector público. En febrero, la sobre tasa arancelaria temporal sobre importaciones de 2-5 puntos porcentuales, que había caducado en diciembre de 1998, se reintrodujo con sobre tasas de hasta 10 puntos porcentuales. En marzo, el precio interno de los combustibles volvió a incrementarse entre 23% y 27%. En abril, el Congreso aprobó un conjunto de medidas fiscales que incluían el restablecimiento del impuesto a la renta que se había suspendido el 1 de enero de 1999, la ampliación de la base del impuesto al valor agregado, la eliminación de algunas exenciones en los aranceles de importación, un impuesto sobre los vehículos de lujo, un impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas, a aplicarse por una sola vez, y el otorgamiento de atribuciones adicionales a la administración de rentas internas para exigir el cumplimiento de las leyes impositivas.

6. Con el fin de fortalecer aún más la red de protección social, en abril de 1999 se incrementó en 50% el beneficio en efectivo del bono solidario, y en mayo se eximió a sus beneficiarios de los cargos por servicios de salud recientemente introducidos. Las medidas estuvieron reforzadas por un estricto control sobre los gastos, particularmente del gasto en salarios, y se vieron afectadas favorablemente, en la segunda mitad del año, por el efecto positivo que sobre los ingresos generaron los mayores precios internacionales del petróleo. Sin embargo, después del aumento de los desórdenes sociales, en julio y hasta junio de 2000, el Gobierno congeló el precio de refinería de la gasolina al nivel fijado en marzo de 1999, y extendió hasta la misma fecha el congelamiento del precio del gas de uso doméstico. En el contexto del aumento de los precios internacionales del petróleo, la mayor inflación y la depreciación del sucre, generaron importantes subsidios en el precio interno de los combustibles. Adicionalmente, se incrementaron significativamente los pagos por concepto de intereses, reflejando el impacto de la depreciación del tipo de cambio (la mayor parte de la deuda pública está denominada en dólares estadounidenses) y el costo de los bonos públicos emitidos en relación con la crisis bancaria (véase más adelante). También se experimentaron pérdidas cuasifiscales, en las operaciones de política monetaria, por un 1,2% del PIB. Como resultado, si bien el SPNF se redujo ligeramente y se registró un superávit primario de alrededor del 4% del PIB, el déficit del sector público consolidado volvió a incrementarse al 7,2% del PIB.

7. En octubre de 1999, el Gobierno presentó al Congreso un paquete de medidas tributarias que tenía por objeto reducir el déficit fiscal consolidado a alrededor del 2.5% del PIB en 2000. Sin embargo, el conjunto de medidas que finalmente se aprobó no cumplió con lo propuesto con el Gobierno. Los aumentos de 2 puntos porcentuales en el impuesto al valor agregado (que se incrementó al 12%) y de 10 puntos porcentuales en la tasa marginal máxima del impuesto a la renta de las personas naturales y a las utilidades de las empresas (que se incrementó al 25%), se vieron contrarrestados en gran medida por la reducción del impuesto a las transacciones financieras, que pasó del 1,0% al 0,8%, convirtiéndolo en adelanto del impuesto a la renta de las personas, y por la eliminación de los impuestos sobre los vehículos de lujo y el patrimonio neto de las empresas. Además, para fortalecer el control de los gastos, el Gobierno había propuesto una reducción sustancial en las preasignaciones de los ingresos tributarios. Sin embargo, el Congreso asignó a las municipalidades el ingreso proveniente del aumento del impuesto al valor agregado y destinó a gastos en infraestructura alrededor del 40% del ingreso proveniente del impuesto a las transacciones financieras.

8. La deuda pública total se incrementó sustancialmente del 64% del PIB en 1997 al 118% del PIB en 1999, reflejando la combinación de la debilidad de las finanzas públicas que dio lugar a un endeudamiento neto en gran escala, la emisión de bonos del sector público para respaldar al sistema bancario, los efectos de la contracción económica y la importante depreciación del tipo de cambio real ocurrida en 1998-99. En agosto de 1999, el Gobierno suspendió temporalmente los pagos del servicio de la deuda de bonos Brady y eurobonos en espera de que una resolución ordenada de las negociaciones con los acreedores privados externos permitiría lograr una posición más sostenible en materia de deuda y servicio de la deuda, consistente con la viabilidad externa a mediano plazo. Además se reestructuraron alrededor de US$500 millones en bonos públicos internos a corto plazo, extendiendo los vencimientos a una menor tasa de interés.

9. El deterioro de la situación económica acentuó los problemas del sistema bancario derivados de la práctica de otorgar crédito a prestatarios vinculados con los bancos, del crecimiento del crédito en moneda extranjera otorgado a prestatarios que no generan ingresos en divisas, y de la falta de rigurosidad en la supervisión, particularmente de las operaciones extraterritoriales. El 1 de enero de 1999 se introdujo un impuesto del 1% sobre las transacciones financieras, que agravó las dificultades de los bancos al estimular una sustancial desintermediación financiera. En diciembre de 1998 el Gobierno creó la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) con el amplio mandato de reestructurar el sistema bancario, y anunció que garantizaría todos los depósitos internos y extraterritoriales y las líneas de crédito del sistema bancario. En abril de 1999 se contrataron empresas auditoras internacionales para realizar auditorías especiales en todos los bancos, con el objeto de distinguir los bancos viables de los no viables. Los resultados de las auditorías se transmitieron a cada banco y a la Junta Directiva de la AGD en junio de 1999; los bancos con patrimonio neto negativo fueron puestos bajo el control de la AGD, y cuatro bancos con capital insuficiente fueron recapitalizados mediante préstamos subordinados otorgados por un banco estatal. Hasta ahora, la AGD ha intervenido o cerrado 14 instituciones financieras (entre ellas los dos bancos más grandes) que representan alrededor del 65% de los activos internos del sistema, y los propietarios han perdido su capital.

10. Una corrida bancaria hizo que se decretara un feriado bancario del 8 al 12 de marzo de 1999, y se congelaran los depósitos de ahorro y a la vista por seis meses y los depósitos a plazo por un año. En agosto, el Gobierno comenzó a liberalizar US$465 millones de depósitos a la vista y de ahorro; para enero de 2000 se habían liberalizado todos esos depósitos, parecería que parte sustancial de los depósitos en dólares de Estados Unidos han fugado al exterior. En octubre de 1999, ante el constante deterioro de sus operaciones, la AGD intervino o fusionó con bancos estatales tres de los cuatro bancos que habían sido recapitalizados. Para enero de 2000, la cartera vencida había alcanzado al 43% de la cartera total de préstamos, en comparación con el 9% a fines de 1998, y las líneas de crédito externo de los bancos se habían reducido a la mitad, alcanzando a US$918 millones.

11. La crisis bancaria minó la política monetaria en 1998-99. El gobierno ha emitido US$1.400 millones en bonos para que la AGD recapitalice los bancos en dificultades, pague las garantías de depósitos de los bancos cerrados, y cubra los retiros de los saldos de los acreedores externos. Se han redescontado o vendido al Banco Central alrededor de US$1.200 millones. En la medida que el Banco Central no pudo esterilizar la totalidad del incremento de liquidez resultante, el crecimiento anual de la base monetaria se aceleró del 41% a fines de 1998 a alrededor del 136% a fines de 1999. Inicialmente, las inyecciones de liquidez se esterilizaron en gran medida a través de pérdida de reservas internacionales; sin embargo, ante la sostenida presión cambiaria y la disminución de las reservas internacionales, en febrero de 1999 el Banco Central dejó flotar el sucre. Las presiones cambiarias se intensificaron en noviembre de 1999, las tasas de interés interbancarias se incrementaron del 60% a alrededor del 150%, y el Banco Central aumentó el encaje legal sobre los depósitos en sucres. Sin embargo, las presiones cambiarias no disminuyeron hasta que el 9 de enero de 2000 se anunció la intención de dolarizar la economía. Desde entonces, el tipo de cambio se ha mantenido estable, las tasas de interés han decrecido a alrededor del 15-18%, la base monetaria sólo se ha expandido marginalmente y el sistema bancario ha experimentado una afluencia de depósitos.

12. La fuerte contracción de la demanda interna y los mayores precios del petróleo contribuyeron a que la cuenta corriente de la balanza de pagos pasara de un déficit de US$2.200 millones (11% del PIB) en 1998 a un superávit de aproximadamente US$840 millones (6,2% del PIB) en 1999. En términos de dólares de Estados Unidos, las importaciones disminuyeron en un 50%, mientras que las exportaciones de petróleo aumentaron en un 47.5%. A pesar de la importante depreciación del tipo de cambio real producida en 1999 (81% en comparación con el dólar de Estados Unidos y 36% en una base efectiva), las exportaciones no petroleras se redujeron un 15%, reflejando la crisis del sector empresarial (en particular la falta de capital de trabajo) y la debilidad de la demanda en otros países de la Comunidad Andina. El voluminoso superávit en cuenta corriente y la disminución de alrededor de US$ 423 millones en las reservas internacionales netas (que alcanzaron a US$1.200 millones) ayudaron a financiar una salida de capitales privados de aproximadamente US$2.600 millones (19% del PIB). Los atrasos en los pagos externos alcanzaron a US$925 millones a fines de 1999 (de los cuales alrededor del 75% corresponde a acreedores del Club de París).

13. El marco macroeconómico propuesto para 2000 supone un crecimiento cero del PIB; en la primera parte del año probablemente se produzca cierta contracción adicional, seguida de una modesta recuperación en el segundo semestre (recuadro 1). Esta recuperación estaría generada por un retorno de la confianza y un mayor acceso al capital de trabajo, en la medida que se afiance la reestructuración bancaria y se reconstituyan las líneas de crédito externas de los bancos. Al ajustarse los precios y los salarios relativos como consecuencia de la fuerte depreciación, anterior a la dolarización, es probable que en un principio la inflación de los precios al consumidor sea significativa. La magnitud de esta inflación inicial es incierta, pero la evolución de los primeros dos meses de 2000 indica que probablemente la tasa anual para finales de año no sea inferior al 55-60%. Se proyecta que el superávit de la cuenta corriente externa se reducirá en 2000, reflejando principalmente la fuerte recuperación de las importaciones (entre ellas las destinadas a la construcción del nuevo oleoducto), y una modesta recuperación de la exportaciones derivada de los mayores precios del petróleo y de la mayor competitividad resultante de la depreciación real del sucre. La completa dolarización implicaría la asignación de reservas internacionales por un monto de alrededor de US$810 millones para respaldar plenamente la base monetaria y los bonos de estabilización del Banco Central en circulación (como lo requeriría la Ley de dolarización). Después de efectuar el ajuste necesario para esta cobertura, y para contribuir al desarrollo de un mecanismo para respaldar la liquidez de los bancos en dificultades, el programa prevé un aumento de US$160 millones en las reservas internacionales netas de libre disponibilidad del Banco Central, durante el período comprendido entre fines de enero y fines de diciembre de 2000.

14. El marco macroeconómico está respaldado por una estrategia de reestructuración bancaria que tiene por finalidad restablecer la solvencia de las distintas instituciones financieras y la confianza en el sistema bancario, restaurando así la base de un crecimiento económico sostenido. La estrategia establece el marco jurídico y operativo para la reestructuración bancaria; contempla medidas específicas destinadas a fortalecer la solvencia de los bancos en base a buenas prácticas internacionales; facilita la efectiva reestructuración de la deuda del sector privado; descongela gradualmente los depósitos y formula medidas de apoyo para fortalecer la gestión de liquidez de los bancos; establece medidas específicas para resolver el caso de los bancos cerrados, e incluye medidas destinadas a fortalecer la regulación prudencial, la supervisión y la transparencia.

15. Los criterios de ejecución y las metas indicativas del programa económico respaldado por el Fondo se presentan, por separado, en un memorando técnico.

16. El programa busca reducir el déficit del sector público no financiero del 6% del PIB en 1999 al 3,9% del PIB en 2000, de manera consistente con un incremento del resultado primario del SPNF del 4,1% del PIB al 6,6% del PIB en el mismo período. El déficit consolidado del sector público se reduciría del 7,2% del PIB en 1999 al 3,2% del PIB en 2000, reflejando el superávit cuasifiscal del Banco Central, resultante principalmente de los ingresos por concepto de intereses de sus importantes tenencias de bonos de la AGD. Este ajuste procuraría equilibrar varias consideraciones: (i) la necesidad de adaptar las finanzas públicas a la realidad de un régimen dolarizado, teniendo en cuenta el posible monto de financiamiento interno y externo del que podrá disponer el sector público; (ii) la necesidad de procurar la viabilidad fiscal a mediano plazo, y (iii) limitar, en la medida de lo posible, la contracción fiscal en una economía en la que la demanda ya es débil.

17. El ajuste fiscal se logrará a través de una combinación de: (i) mayores ingresos petroleros; (ii) una significativa reducción de los subsidios en los precios domésticos de los derivados; (iii) la extensión hasta fines de 2000 de la sobre tasa temporal sobre los aranceles de importación; (iv) la introducción de mejoras en la administración tributaria, y (v) el mantenimiento de un estricto control del gasto, incluido el gasto en remuneraciones. El ajuste tendría por objeto salvaguardar recursos para programas sociales, terminar la reparación de los daños causados por El Niño, y reducir los atrasos en los pagos internos del Gobierno Central.

18. En el programa se supone, en forma conservadora, que los precios internacionales del petróleo alcanzarán un promedio de US$20 por barril para la mezcla exportada por Ecuador. Se estima que la producción de petróleo se incrementará alrededor de 4% este año (después de contraerse aproximadamente un 1% en 1999), debido en su mayor parte a la mayor capacidad del oleoducto existente (un aumento de 60.000 barriles diarios para fines de 2000, o sea el 18,7%) a partir de marzo de 2000.

19. Los ingresos perdidos como consecuencia del congelamiento del precio de la gasolina, y los costosos subsidios generales para el gas de uso doméstico y los precios de la electricidad (que benefician principalmente a los cuartiles de medianos y altos ingresos de la población y al sector industrial) constituyen importantes obstáculos que dificultan la efectiva puesta en práctica de los programas sociales del Gobierno. Con el fin de generar los recursos fiscales necesarios, en los próximos dos años los precios de estos productos se llevarán, en términos generales, a sus niveles internacionales. El primer aumento de precios tendrá lugar a fines de junio de 2000, y será del 60% en el caso de los derivados domésticos y del 40% en el caso del gas de uso doméstico (GLP). En octubre de 2000 se aplicará un segundo aumento, que será de 60% en el caso de la gasolina de 92 octanos, de 40% en el caso del GLP, y de 30% en el caso del combustible diesel y la gasolina de 82 octanos. En 2001 se darán otros aumentos, cuyo monto se determinará durante la tercera revisión del programa. Para proteger a los grupos sociales más vulnerables de los efectos nocivos de los aumentos de precios, éstos estarán acompañados de aumentos del 50% en las transferencias en efectivo para los pobres (bono solidario), que se aplicarán gradualmente durante el mismo período a medida que se incrementan los precios.

20. Si bien el Gobierno había contemplado la eliminación de la sobre tasa temporal sobre los aranceles de importación para fines de 1999, los ingresos provenientes de esta medida se necesitarán en 2000 para facilitar la reducción del impuesto a las transacciones financieras (en 0,2 puntos porcentuales al pasar a 0,8 por ciento), y para compensar los ingresos perdidos como consecuencia de la eliminación gradual de los impuestos temporales sobre los vehículos de lujo y los activos de capital, y la enmienda de la legislación tributaria introducida por el Congreso, que convirtió al impuesto a las transacciones financieras en un adelanto del impuesto a la renta de las personas naturales. El Gobierno se propone eliminar la sobre tasa a fines de 2000.

21. Las medidas de ingresos estarán acompañadas de nuevas mejoras en la administración tributaria, entre ellas el fortalecimiento del servicio de rentas internas a través de la contratación de más personal; mayor autonomía financiera; mejor coordinación entre los organismos de recaudación de impuestos y el fortalecimiento de la aplicación de las leyes impositivas en el caso de las empresas públicas y de los grandes contribuyentes.

22. El programa asignará prioridad al gasto público abordando las necesidades de los segmentos más pobres de la población, protegiéndolos de los efectos más perjudiciales del proceso de ajuste y mejorando su capital humano y su capacidad de obtención de ingresos en el mediano plazo. Los elementos clave del programa social del Gobierno incluyen: (i) una mejor focalización del bono solidario, incluso para las personas que viven en zonas alejadas, con transferencias adicionales en efectivo a aquellas familias cuyos hijos muestran una satisfactoria asistencia escolar; (ii) la provisión de apoyo médico y nutricional a niños de corta edad y mujeres embarazadas; y (iii) la creación de un fondo destinado a acelerar el desarrollo económico y social de las comunidades indígenas, con asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Para respaldar nuestros programas sociales, el BID también ha indicado que acelerará los desembolsos de los actuales programas de préstamos concentrados en las familias y las comunidades pobres.

23. La reparación de los daños ocasionados por El Niño podría contribuir a reducir la pobreza, en la medida en que tales proyectos hacen uso intensivo de mano de obra y/o restablecen el acceso a mercados y servicios vitales. Con el fin de acelerar la reparación de los daños, el Gobierno está procurando mejorar la coordinación entre el Ministerio de Obras Públicas y COPEFEN (organismo público encargado de los trabajos de reconstrucción en la zona costera) y simplificar los procedimientos de control para facilitar los desembolsos de préstamos de emergencia de organismos multilaterales.

24. Para ayudar a lograr el necesario ajuste fiscal, en 2000 los aumentos de salarios en el sector público se limitarán al 20% en enero de 2000 para grupos seleccionados, un aumento general del 10% en abril, y aumentos del 20% en julio y octubre, respectivamente, para ciertos grupos. Como resultado, se proyecta que el gasto en remuneraciones del SPNF disminuirá 1,1 puntos porcentuales del PIB en 2000, alcanzando al 6,2% del PIB.

25. En el proceso de descentralización fiscal que está llevándose a cabo, el Gobierno establecerá mecanismos destinados a transferir las responsabilidades de gasto pari passu con la transferencia de ingresos del Gobierno Central a las municipalidades, contemplada en la Constitución, y adoptará medidas para fortalecer la capacidad institucional de las autoridades municipales. En consecuencia, los ingresos se transferirán sólo cuando los gobiernos municipales hayan demostrado su competencia para asumir responsabilidades adicionales de gasto. Para 2000, el Gobierno ha celebrado acuerdos con los gobiernos municipales, en virtud de los cuales las transferencias de ingresos presupuestarios en dicho año se mantendrán a una tasa de 9% de los ingresos totales transferidos en 1999. El 15 de noviembre de 1999, las autoridades emitieron una reglamentación que elimina un posible vacío en la legislación, asegurando que no se realizarán reembolsos de pagos en el marco del impuesto a las transacciones financieras en el caso de los ingresos que estén por debajo de la base imponible del impuesto a la renta de las personas naturales.

26. El presupuesto para 2001, y un paquete integral de medidas tributarias que se someterán al Congreso en septiembre de 2000, tendrán por objeto consolidar el mejoramiento de las finanzas públicas, y lograr una estructura tributaria más eficiente. Las medidas que se presentarán al Congreso incluyen: (i) una significativa reducción en la actual preasignación de ingresos tributarios de alrededor del 60% de los ingresos totales; (ii) un incremento en la tasa y la cobertura del impuesto al valor agregado, y una reducción de la base para la exención del impuesto a la renta de las personas naturales, para facilitar la eliminación de la sobre tasa arancelaria de importación y una reducción adicional en el impuesto a las transacciones financieras; (iii) la eliminación de numerosos impuestos burocráticos, y (iv) la introducción de un impuesto al consumo de derivados a nivel doméstico para facilitar la liberalización del precio interno del petróleo. Esta última medida estaría complementada por la legislación que se someterá al Congreso en 2000 con el objeto de abrir a la competencia la producción, la distribución y la venta al por menor de derivados nacionales.

27. El Gobierno realizará todos los esfuerzos posibles para cobrar las obligaciones atrasadas a las empresas privadas de distribución de electricidad, asegurar que se mantengan al día en los pagos, y recuperar las obligaciones vencidas de las empresas públicas. Durante la vigencia del programa se ajustarán las tarifas eléctricas para reflejar su costo de oportunidad, permitir a las empresas de electricidad mantenerse al día en los pagos a los proveedores, y preparar al sector para una mayor participación del sector privado.

28. El gobierno vigilará estrechamente los planes de inversión de las empresas públicas no financieras y del resto del Gobierno General, y asegurará que las políticas de fijación de precios sean consistentes con el logro de un superávit operativo de las empresas públicas no financieras de alrededor del 1% del PIB en 2000. En vista de la difícil situación macroeconómica y su impacto sobre los ingresos presupuestarios, la evolución fiscal se mantendrá bajo constante supervisión y se reevaluará al efectuarse cada revisión del programa. Si previa la primera revisión, hubieran serias indicaciones de una caída en los ingresos, el Gobierno adoptará las medidas adicionales que se consideren necesarias para asegurar el logro de los objetivos fiscales del programa. Si en la primera mitad de 2000 los ingresos fiscales fueran superiores a lo programado, se destinarán enteramente a reducir el déficit fiscal, dadas las necesidades de financiamiento del programa. Esta estrategia se reevaluará durante la segunda revisión del programa, para examinar la posibilidad de destinar alguna parte de dicho incremento a programas sociales y de infraestructura.

29. La legislación sobre dolarización convierte al dólar de Estados Unidos en la moneda de curso legal y establece que el Banco Central cambiará sucres a la vista a una tasa de 25.000 sucres por dólar. La Ley contempla una emisión limitada de monedas en sucres, que permanecerán en circulación para facilitar las transacciones pequeñas, y requiere que dicha emisión esté en todo momento plenamente respaldada por dólares de Estados Unidos. La Ley establece cuatro cuentas operativas en el Banco Central (recuadro 2), las reservas internacionales de libre disponibilidad respaldarán completamente a los sucres en circulación (cuenta uno), a los depósitos bancarios en el Banco Central y bonos de estabilización del Banco Central denominados en sucres (cuenta dos). El Banco Central podrá operar un mecanismo de reciclaje de liquidez del sistema bancario, financiado en parte por las restantes reservas internacionales disponibles, y por la colocación en el mercado local de bonos del Banco Central denominados en dólares de Estados Unidos (cuenta tres). La última cuenta cubriría todos los restantes activos y pasivos del Banco Central.

30. Al aprobarse la Ley de Transformación Económica, el Banco Central ha cesado la creación de obligaciones denominadas en sucres, y está dispuesto a convertir monedas y billetes en sucres por dólares estadounidenses a la vista; se contempla que la dolarización se completará en su mayor parte en el término de 12 meses.

Recuadro 2. Balance del Banco Central del Ecuador después de la dolarización

31. En la conducción de la política monetaria, el Banco Central vigilará sus tenencias remanentes de reservas internacionales netas disponibles, consistentes con una acumulación de US$160 millones durante el período comprendido entre fines de enero y fines de diciembre de 2000, para asistir en la creación de un mecanismo de apoyo de liquidez para bancos que se encuentren en dificultades (véase más adelante). La Ley de Transformación Económica impone un techo a las tasas de interés internas, calculado como la suma de la tasa LIBOR más un margen operativo de los bancos de hasta un 4%, más un margen por el riesgo país. Este último será determinado por el Banco Central y se fijará en forma flexible para asegurar el ordenado funcionamiento del sistema bancario. Además, la Superintendencia de Bancos emitirá una reglamentación en la que se requerirá la constitución de reservas en una escala creciente para operaciones de préstamos que tengan tasas de interés superiores al 18% anual.

32. La decisión de dolarizar la economía ha impuesto una estricta limitación a la capacidad del Banco Central para inyectar liquidez al sistema bancario, en momentos en que la liquidez constituye la principal vulnerabilidad a corto plazo. Con el fin de asegurar que los bancos tengan acceso a la liquidez en el marco de la dolarización, las autoridades (i) están desarrollando un mecanismo para reciclar la liquidez dentro del sistema bancario, principalmente en la forma de ventas de bonos denominados en dólares estadounidenses por parte del Banco Central combinadas con operaciones de recompra; y (ii) están creando un mecanismo de apoyo de liquidez para suplir los recursos del Banco Central disponibles para proveer asistencia de liquidez. Las posibles fuentes de liquidez incluyen: (i) las reservas internacionales de libre disponibilidad del Banco Central, en exceso de aquellas necesarias para cubrir la base monetaria y el volumen existente de bonos de estabilización; (ii) la colocación en el Banco Central de activos financieros de entidades públicas mantenidos en el exterior; (iii) empréstitos externos, y (iv) las divisas que puedan obtenerse en el mercado local mediante colocaciones de bonos del Banco Central denominados en dólares de Estados Unidos. El acceso a los mecanismos de apoyo de liquidez sólo se otorgará a cambio de las garantías apropiadas.

33. Si bien actualmente la mayor parte de los bonos de estabilización del Banco Central denominados en sucres tienen vencimiento a una semana, el Banco Central procurará subastar instrumentos denominados en dólares estadounidenses con vencimientos cada vez mayores, con el fin de financiar operaciones de recompra con bancos comerciales de hasta 90 días de vencimiento. Las tasas de interés de las operaciones de recompra reflejarán las condiciones del mercado y desalentarán el uso de este mecanismo como "primer recurso".

34. El mecanismo de reciclaje de liquidez entrará en funcionamiento a mediados de marzo de 2000, y la facilidad de liquidez a fines de abril. Bajo este esquema, alrededor de US$250 millones de depósitos a plazo estarán disponibles en efectivo, la mayor parte de los cuales se liberarán en el período marzo-julio. Los restantes depósitos a plazo se intercambiarán por bonos bancarios a dos, tres y cinco años de vencimiento, a tasas de interés anual del 7% (bonos a dos y tres años) y del 7.5% (bonos a cinco años), cuyo madurez exacta dependerá del volumen del depósito y del tipo de depositante. Además, la AGD ha reiniciado el pago de la garantía de depósito de los bancos cerrados, mediante una combinación de efectivo (para lo cual se ha realizado la asignación presupuestaria correspondiente) y bonos del Gobierno.

35. El Gobierno está comprometido a aplicar una estrategia para reestructurar y reformar el sistema bancario al menor costo fiscal posible, que respaldará la recuperación económica y constituirá la base de una sólida gestión macroeconómica. La estrategia ha sido diseñada en colaboración con el Fondo, el Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento (CAF). Las medidas clave y el cronograma de aplicación de la estrategia están contenidos en el Anexo de este memorando.

36. Durante la vigencia del programa, el Gobierno adoptará medidas adicionales para fortalecer el sistema bancario en varios aspectos clave: (i) se dictará la legislación que permita a los bancos operar temporalmente con un capital inferior al requisito mínimo del 9%, siempre que cuenten con planes de recapitalización y rehabilitación limitados en el tiempo y aprobados por la Superintendencia de Bancos; (ii) a fines de abril se introducirá un programa integral de reestructuración de la deuda de las empresas y de las personas, que tiene por finalidad restablecer el flujo de caja de las empresas y la calidad de los activos del sistema bancario; (iii) para diciembre de 2001 se redefinirán los requisitos de capital de conformidad con las normas de Basilea; (iv) se adecuarán las normas sobre clasificación de préstamos y constitución de reservas a las normas internacionales, estableciéndose cronogramas para cumplir los requisitos de provisión de reservas; (v) el capital mínimo de los bancos se incrementará a US$2,5 millones para fines de junio de 2001; (vi) con el fin de maximizar la utilización del financiamiento del sector privado, se considerará un programa de provisión de capital público (a través de la compra pública de acciones en bancos privados viables) en forma proporcional a las contribuciones de capital privado; y (vii) se cerrarán, lo más pronto posible, los bancos no viables.

37. También se adoptarán medidas para fortalecer la AGD, con el fin de facilitar la rápida enajenación de los activos de los bancos cerrados: (i) se establecerá un programa limitado en el tiempo para la enajenación de los activos adquiridos en el proceso de resolución, que incluirá una estrategia de gestión de activos que incluya acuerdos institucionales, información y transparencia, y subcontratación de servicios en el sector privado; (ii) se fortalecerá la capacidad de gestión de activos y de bancos con la asistencia técnica de organizaciones multilaterales, y (iii) se recapitalizarán los bancos viables pero descapitalizados de la AGD mediante la emisión de bonos del Gobierno y se formularán planes comerciales para fortalecer su administración, que incluyan contratos de gestión vinculados a resultados, el restablecimiento de la rentabilidad mediante la reducción de los costos operativos y otros medios, la mejora en la recuperación de los activos débiles, y la privatización.

38. Asimismo, se proveerá una mejor protección de las finanzas públicas eliminando progresivamente la plena cobertura de la garantía de depósitos en favor de una cobertura limitada, y los depósitos de los bancos cerrados se transferirán a los restantes bancos en vez de pagarse en efectivo.

39. La Superintendencia de Bancos se compromete a asegurar el estricto cumplimiento de las reglamentaciones bancarias, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. Se revisarán las penalidades y las medidas disciplinarias, que se aplicarán en forma sistemática y no discrecional. Se aplicarán los requisitos de divulgación de información, incluso en el caso de los bancos extraterritoriales. También se desarrollará un programa de fortalecimiento de la Superintendencia de Bancos, que incluirá: (i) una mejor supervisión extra-situ , incluida la identificación de bancos "en situación de riesgo" que se someterán a una vigilancia intensa; (ii) la reorganización de la estructura organizacional para asegurar una adecuada coordinación regional y departamental; (iii) un programa de capacitación del personal de supervisión, asignando especial énfasis al análisis de riesgos y a la supervisión in situ de los bancos; (iv) una revisión de las necesidades y la asignación de personal con el objeto de mejorar la eficiencia de la supervisión; (v) la introducción de una progresión de medidas de supervisión escalonadas e intensificadas en el caso de incumplimiento de las normas reglamentarias; (vi) la celebración de acuerdos bilaterales destinados a compartir información con los organismos extranjeros de supervisión pertinentes; y (vii) la verificación y adaptación de la legislación y las normas ecuatorianas a los manuales existentes de supervisión consolidada e inspección in situ. Asimismo se evaluará el cumplimiento de los principios básicos de Basilea, y se formulará un plan de acción para corregir las deficiencias observadas.

40. También se adoptarán medidas para mejorar la responsabilización de los bancos frente a sus acreedores mediante una mayor transparencia. Se exigirá que los bancos publiquen trimestralmente indicadores financieros; se enmendarán las normas contables de las instituciones financieras con el objeto de adecuarlas a las mejores prácticas internacionales, y se iniciarán auditorías independientes de los bancos públicos de propósito especial.

41. En esta etapa no puede estimarse con precisión el costo fiscal de la crisis bancaria. Como se señala en el párrafo 11, los bonos emitidos por el Gobierno por cuenta de la AGD en 1998-99 ascendieron a US$1.400 millones. El programa fiscal contempla una emisión adicional de US$300 millones para capitalizar bancos en 2000, y una transferencia presupuestaria a la AGD de alrededor de US$155 millones para pagar en efectivo los depósitos garantizados de los bancos cerrados. Se emitirán adicionalmente US$811 millones en bonos para pagar los depósitos garantizados en los bancos cerrados, parte de los cuales se cubrirán mediante la recuperación de activos. En este punto, el costo fiscal neto mínimo parecería ascender a alrededor de US$2.700 millones (24% del PIB de 2000) en emisiones de bonos y transacciones en efectivo para pagar las garantías de depósitos, y un costo anual en intereses de aproximadamente US$260 millones (2,4% del PIB).

42. La eficiencia y la velocidad con que se reestructure la deuda de las empresas y de las personas será un determinante crucial de la rapidez con que se recuperarán el sistema bancario y la economía. El gobierno está colaborando con las instituciones multilaterales en la formulación de un programa integral para: (i) reestructurar la deuda del sector público y de las unidades familiares, y (ii) proporcionar capital de trabajo a las empresas.

43. La estrategia de reestructuración de deudas incluirá un enfoque sistémico obligatorio para la reestructuración de deudas de US$50.000 o menos, que representan alrededor del 12% de los préstamos del sistema bancario y el 95% de los deudores de los bancos. Se aplicará un enfoque específico para la reestructuración de los grandes deudores, y se modificará el marco jurídico para facilitar la reestructuración de la deuda de las empresas. El programa se basará en los principios de neutralidad fiscal y la participación voluntaria de acreedores y deudores. Sólo se reestructurará la deuda de las empresas viables, y no se contempla un compromiso neto de fondos del sector público o de las instituciones multilaterales.

44. Tomando en consideración el financiamiento externo neto ya comprometido, la necesidad de cancelar los atrasos en los pagos externos oficiales, la necesidad de contar con reservas adicionales para constituir el mecanismo de apoyo a la liquidez de los bancos, podría existir una brecha de financiamiento externo de alrededor de US$1.500 millones (13,7% del PIB) en 2000. Para cubrir esa brecha, el Gobierno procurará apoyo financiero excepcional de la comunidad financiera oficial y una resolución ordenada de la deuda con los acreedores privados externos, con el fin de lograr una deuda y un servicio de la deuda más sostenibles.

45. Los nuevos préstamos proyectados de las instituciones multilaterales incluyen un programa adicional de US$600 millones durante los próximos 12 meses, concertado con el Banco Mundial, el BID y la Corporación Andina de Fomento (CAF) para respaldar la recapitalización de los bancos e introducir mejoras en la supervisión de bancos y en la estructura reglamentaria, u otra asistencia de rápido desembolso.

46. El Gobierno procurará una completa reprogramación de los atrasos y del principal e intereses pagaderos a acreedores del Club de París sobre la deuda anterior a la fecha de corte, de alrededor de US$600 millones, y una postergación de los intereses atrasados y las moras y vencimientos correspondientes al año 2000 en virtud de la última reprogramación realizada.

47. Están manteniéndose conversaciones con los bancos extranjeros, con miras a lograr el compromiso de estabilizar y reconstituir su exposición crediticia mediante líneas de crédito interbancarias y relacionadas con el comercio, y eliminar los atrasos en tales líneas de los bancos intervenidos garantizadas por la AGD mediante la emisión de bonos comercializables internacionalmente. También están llevándose a cabo negociaciones con acreedores clave del sector privado, tendientes a restablecer la sostenibilidad fiscal y externa a mediano plazo, y obtener nuevo financiamiento neto a mediano plazo en 2000. Como parte de esas negociaciones, el Gobierno está estableciendo un marco cooperativo con los acreedores, con el objeto de llegar a un acuerdo sobre una oferta de intercambio de bonos Brady y eurobonos que, si se concreta, generaría una combinación de alivio inicial de flujo de caja y una reducción del servicio de la deuda a mediano plazo. Entendemos que la administración del FMI necesitaría seguridades de que las autoridades ecuatorianas continúan sus esfuerzos por llegar a un acuerdo con sus acreedores con el fin de obtener ese financiamiento antes de recomendar que el programa se someta al Directorio Ejecutivo del Fondo. Como se señala en el párrafo 8, el Gobierno también ha reestructurado la deuda interna.

48. Con el objeto de alcanzar la meta para el nuevo financiamiento a mediano plazo de fuentes privadas, el Gobierno comprende que no se contaría con:(i) empréstitos obtenidos sobre futuros préstamos multilaterales, o financiados mediante bonos de la AGD, bonos del Banco Central o recursos a recibirse por facturas de exportaciones, excepto en la medida en que se acuerde con el personal del Fondo que tales préstamos fueran de magnitud y plazo congruentes con la viabilidad a mediano plazo de la balanza de pagos; (ii) deuda garantizada con activos externos; y (iii) la movilización de nuevos recursos provenientes de subsidiarias nacionales de bancos comerciales extranjeros.

49. La aprobación de la Ley Fundamental para la Transformación Económica del Ecuador abre el camino a las reformas destinadas a estimular la productividad, elevar el producto potencial y fortalecer el marco reglamentario de los sectores a privatizarse. Se flexibilizaría el mercado laboral y se reduciría el desempleo permitiendo el empleo mediante contratos temporales. En el sector petrolero, la Ley permitiría que las empresas privadas construyan y operen oleoductos, y facilitaría la construcción de un nuevo oleoducto cuyas obras se iniciarían este año, que se prevé habrá de facilitar un incremento de las exportaciones de petróleo del nivel actual de alrededor de 90 millones de barriles a 190 millones de barriles anuales en 2002. Se estima que la inversión necesaria para la construcción del oleoducto alcanzará a unos US$600 millones, que se financiarían principalmente a través de inversiones extranjeras directas. En el sector de la electricidad, la Ley permitiría la privatización de las seis empresas estatales de generación de electricidad y de 18 empresas de distribución de electricidad; el Gobierno ya ha contratado los servicios de un banco internacional de inversiones y de la CFI para asesorar en estas privatizaciones. En el sector de telecomunicaciones, la ley facilitará la privatización de las dos empresas estatales con participación mayoritaria del sector privado. Se estima tentativamente que los ingresos netos provenientes del programa de privatización durante 2000 ascenderán a US$300 millones. La Constitución ecuatoriana establece que los recursos provenientes de la privatización sean administrados por el fondo de solidaridad social e invertidos en activos de alta calidad; el ingreso de las inversiones se utilizará para incrementar el gasto social.

50. Se extenderán las concesiones otorgadas al sector privado para la provisión de otros servicios que actualmente son provistos por el Estado. Para julio de 2000 el Municipio de Guayaquil licitará los servicios de suministro de agua potable y alcantarillado; ya se ha anunciado la licitación para la operación de los puertos marítimos de Guayaquil y Esmeraldas, y durante 2000 se licitarán las refinerías petroleras estatales.

51. Existe un considerable margen para reducir el empleo en el sector público a mediano plazo. En septiembre de 1998, el Gobierno inició un programa destinado a eliminar 26.000 cargos en el Gobierno Central durante el período 1998-2002; hasta la fecha la reducción neta en el empleo asciende a alrededor de 8.500 empleados, lo que se ha logrado principalmente a través de separaciones voluntarias. Con el fin de acelerar el programa, el Gobierno está procurando la asistencia de organizaciones multilaterales para financiar los pagos por despido, programas de reconversión laboral y asistencia para la creación de pequeñas empresas para los empleados que abandonan el sector público.

52. El Gobierno está llevando a cabo una reforma integral del sistema de pensiones, y se ha comprometido a permitir la participación del sector privado en la provisión de pensiones tan pronto como se haya restablecido la salud del sistema financiero. Se ha enviado al Congreso la legislación necesaria para reformar el régimen de reparto y establecer un sistema de seguro de desempleo. El Gobierno asegurará que las reformas sean congruentes con el fortalecimiento de las finanzas públicas a corto y mediano plazo. También están adoptándose medidas para aumentar la transparencia de los subsidios cruzados entre los programas de seguro de salud y vejez del Instituto de Seguridad Social, y está separándose la contabilidad de ambos programas de seguros.

53. El Gobierno reconoce plenamente que el progreso económico y social requiere una mejor gestión pública, un elemento clave es un sistema judicial efectivo e imparcial. La falta de confianza en la imparcialidad y la eficiencia del sistema judicial representa un importante obstáculo a la atracción de personas talentosas a la administración pública, y resulta perjudicial para la inversión externa e interna. En consecuencia, el Gobierno está colaborando con la Corte Suprema en la reforma del sistema judicial del país, con el objeto de asegurar decisiones rápidas e imparciales basadas en las normas y principios internacionales aceptados y la legislación ecuatoriana.

54. El Ecuador proporciona al Fondo en forma regular datos básicos mínimos, se ha adherido a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos, y publica sus metadatos en la Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos. El Gobierno reconoce que se requiere un mayor esfuerzo para superar las deficiencias en la base de datos macroeconómicos, en particular en materia de cuentas nacionales, balanza de pagos, estadísticas de las finanzas públicas y estadísticas bancarias, que se ven afectadas por la presencia de operaciones extraterritoriales. El Gobierno está procurando abordar estos problemas, incluso con la asistencia del Fondo. Recientemente, el Ecuador ha recibido asistencia del Fondo para ayudar en el diseño de un índice de precios al productor y en el mejoramiento de la calidad y la puntualidad en las estadísticas de las cuentas nacionales.